Staatsversagen in der Regulierung – Glücksspielkontrolle weist noch viele offene Punkte auf / zahlreiche Fragen unbeantwortet

(Lora Köstler-Messaoudi) Die Glücksspielregulierung ist ein heikles Thema. In der Politik finden sich nicht viele, die dazu Position beziehen wollen. Für die Verwaltungen vor Ort wird das zum Problem, denn die Umsetzung in der Praxis zeigt, dass die getroffenen Regelungen nicht eindeutig und mitunter auch nicht gerichtsfest sind.

Mitte März dieses Jahres einigten sich die Bundesländer auf eine Reform des Glücksspieländerungsstaatsvertrages (GlüStV). Dieser Schritt war notwendig geworden, um die durch gerichtliche Entscheidungen entstandene Blockadesituation bei den Sportwetten zu beseitigen. Zudem hatte der Europäische Gerichtshof 2016 kritisiert, dass die derzeitige Rechtslage nicht europarechtskonform sei.

Die wichtigsten Neuerungen des aktuellen Reformwerkes sind die Aufhebung der bisherigen Kontingentierung der Sportwettkonzessionen und die Vergabe von 35 vorläufigen Konzessionen zum 1. Januar 2018. „Mit dieser punktuellen Änderung des geltenden Staatsvertrages wird die Regulierung des Sportwettmarktes abgeschlossen und Klarheit für Anbieter und beteiligte Dritte geschaffen“, verkündete Sachsen-Anhalts Ministerpräsident Reiner Haseloff (CDU) am 16. März im Anschluss an die Konferenz der Ministerpräsidenten. Doch die EU-Kommission hat die auf den Weg gebrachte Reform des Glücksspielstaatsvertrags in einem vertraulichen Schreiben an die deutschen Behörden wiederholt kritisiert. Die geplante Reform ändere nichts an der grundsätzlichen Kritik aus Brüssel, dass für das Verbot der Online-Casinos und -Poker eine schlüssige Begründung fehle. Zudem werden laut EU-Kommission die Sportwettanbieter benachteiligt, die nicht zu den 35 Unternehmen gehören, die Anfang 2018 eine vorläufige Lizenz erhalten sollen. Dies sei ein Marktzugangshindernis, das gegen EU-Recht verstoße.

Weiterlesen

A coherent approach – Legalizing and regulating online gambling

(André Wilsenach) It is often said that it is never too late to regulate gambling, whether it is terres­trial or online or both, as long as you don’t avoid the dark corners of unregulated gambling. Quite rightly proponents of strong regulation are able to refer to many examples around the world where the positive impact of a well-regulated gambling environment is evident, not only by having resulted in booming gambling industries, but also by having led to growth in non-gaming sectors such as tourism, entertainment, telecommunication, etc. Jurisdictions such as Nevada, United Kingdom, Italy, Denmark, Australia, South Africa and several others are good examples. It is worth mentioning that the gaming industry has come a long way from being regarded as a vice that was legally permitted in only a few jurisdictions, to today being considered part of the services sector, competing with other leisure and entertainment industries.

What is not always evident from these discussions is, what is the ideal approach towards legalizing and regulating a hybrid gambling market? Therefore, what are the lessons that can be learned from jurisdictions that have been successful in regulating hybrid gambling markets?

Weiterlesen

Das illegale Glücksspiel in der Schweiz und die daraus resultierenden sozialschädlichen Auswirkungen – Implikationen für die Regulierung des Glücksspielmarktes

(Prof. Dr. Suzanne Lischer) Seit dem Inkrafttreten des neuen Spielbankgesetzes (Bundesgesetz vom 18.12.1998) im Jahr 2000 sind in der Schweiz 21 Spielbanken in Betrieb. Pa­rallel zum Spielbankwesen wird auf Basis des Bundesgesetzes betreffend die Lotterien und die gewerbsmäßigen Wetten vom 8. Juni 1923 der Markt der Lotterien und Wetten geregelt. Die beiden Gesetze regulieren das konzessionierte Glücksspielangebot. Glücksspiele dürfen – vorbehaltlich der im Lotteriegesetz geregelten Lotterien und Wetten – nur in konzessionierten Spielbanken angeboten werden (Art. 4 SBG). Das am 1. April 2005 in Kraft getretene Verbot der rund 6.000 altrechtlichen Glücksspielautomaten, welche außerhalb von Spielbanken aufgestellt waren, stellt eine wichtige Zäsur in der Entwicklung des schweizerischen Glücksspielangebots dar. Seit diesem Datum sind in Bars, Spielsalons, Restaurants oder anderen Lokalitäten nur noch die sogenannten Geschicklichkeitsautomaten erlaubt. Aktuell wird das Geldspielgesetz revidiert und die neue Fassung wird voraussichtlich 2019 in Kraft treten. Der Entwurf des Bundesgesetzes über Geldspiele hat zum Ziel, das Spielbankengesetz und das Lotteriegesetz zusammenzuführen.

Weiterlesen

Die ökonomische Bedeutung des Glücksspielmarktes in Deutschland – Eine Volkswirtschafltiche Betrachtung

(Dr. Jan Kleibrink und Prof. Dr. Bernhard Köster) Etwa drei Viertel der deutschen Wohnbevölkerung haben schon einmal an einem gewerblichen Glücksspiel teilgenommen. Daraus erwächst eine relevante wirtschaftliche Bedeutung der Branche. Der Glücksspielmarkt in Deutschland selbst ist aufgrund der rechtlichen Rahmenbedingungen in drei Segmente aufgeteilt: einen regulierten, einen nicht-regulierten und einen sanktionierten schwarzen Markt. Dabei sind die beiden letzteren Segmente nach deutschem Recht illegal.

Der regulierte Markt, in dem Anbieter mit einer deutschen Glücksspielkonzession agieren, ist mit Bruttospielerträgen von 10,4 Milliarden Euro der größte Teilmarkt.

Das nicht-regulierte Marktsegment – auf dem Anbieter mit einer Glücksspielkonzession aus einem anderen EU-Staat in Deutschland operieren – folgt mit jährlichen Bruttospielerträgen von 2,3 Milliarden Euro. Hinzu kommt der illegale Schwarzmarkt – Glücksspielanbieter ohne eine Lizenz –, wo in grober Abschätzung zusätzliche 1,5 Milliarden Euro an Bruttospielerträgen generiert werden.

Weiterlesen

Quo vadis Glücksspielregulierung? – In der Diskussion mit Staatssekretärin Trochowski und Prof. Rürup

(Lora Köstler-Messaoudi) Schadet die aktuelle Regulierung den ehrlichen Anbietern? Woran hapert es im politischen Diskurs um die Regulierung? Und vor welchen zusätzlichen He­rausforderungen steht die Branche? In einer Diskussionsrunde auf dem Bundeskongress erläuterten Brandenburgs Staatssekretärin für Finanzen und Vorsitzende des Aufsichtsrats der Land Brandenburg Lotto GmbH, Daniela Trochowski, sowie der Ökonom und Wissenschaftler Prof. Bert Rürup ihre Sicher der Dinge.

In der Praxis unterliegen regulierte Glücksspielanbieter vielen Werberestriktionen, die nichtregulierte Anbieter getrost umgehen. Wird damit nicht ein Vorteil für den unregulierten Markt geschaffen?

Rürup: Ja, Werbung für Glücksspiele sollte exklusiv für Angebote des regulierten Bereichs möglich sein. Werbung für die legalen Formen des Glücksspiels bringt diese mehr in das Bewusstsein der Menschen. Werbung für Angebote des nicht regulierten Bereichs suggeriert deren Legalität und setzt damit Anreiz, mehr dieser Angebote zu nutzen.

Trochowski: Für das staatliche Glückspiel gelten in der Tat sehr restriktive Aufsichten. Es wird uns beispielsweise vorgeschrieben, wie die einzelnen Lose auszusehen haben. Hier könnte man dem Glücksspielmarkt mehr Raum geben, insbesondere dem staatlichen Bereich. Es gibt Zeitungen, die für illegale Anbieter werben, ohne dass sie sich dessen bewusst sind. Hier sollte die Aufsicht aktiver sein, denn das behindert auch das staatliche Glücksspiel.

Weiterlesen

Staatliche Regulierung ist erforderlich – Glücksspielregulierung steht unter Beobachtung / Auch in Zukunft ist mit Klagen zu rechnen

(Daniela Trochowski) In Deutschland besteht ein weitreichendes Staatsmonopol für die Veranstaltung von Glücksspielen, das in dem von allen Ländern geschlossenen Glücksspielstaatsvertrag (GlüStV) verankert ist (§ 10 Abs. 2 und 6 GlüStV). Die staatliche Regulierung ist erforderlich, weil von Glücksspielen eine besondere Suchtgefahr und die damit verbundenen sozialschädlichen Folgen ausgehen können und wegen der besonderen Anfälligkeit von Lotterien für Manipulation und andere kriminelle Handlungen.

Um angemessen auf die Gefahren des Glückspiels reagieren zu können, hatten die Länder in einem ersten Anlauf im Juli 2004 den Lotteriestaatsvertrag (LottStV) abgeschlossen.

Dieser enthielt die drei Ziele, (1) den natürlichen Spieltrieb der Bevölkerung in geordnete und überwachte Bahnen zu lenken, (2) das Ausweichen auf nicht erlaubte Lotterien und Sportwetten zu verhindern und (3) übermäßige Spielanreize abzuwehren.

Im Jahr 2006 befand das Bundesverfassungsgericht (BVerG), dass der Lotteriestaatsvertrag (LottStV) für eine aktive Bekämpfung pathologischen Spielverhaltens nicht ausreiche und das staatliche Sportwettmonopol in seiner damaligen Form einen unzulässigen Eingriff in das Grundrecht der Berufsfreiheit darstelle.

Weiterlesen

Große Unsicherheiten durch aktuelle Glücksspielregulierung – Keine Rechts- und Planungssicherheit

(Iris Gleicke) Die Zuständigkeit für die Regulierung des Glücksspiels liegt ganz überwiegend in der Hand der Länder. Ich könnte mich daher eigentlich sehr kurz fassen und nur auf die Zuständigkeit des Bundes für das gewerbliche Spielrecht verweisen.

Die Anforderungen an die Aufsteller gewerblicher Geldspielgeräte sowie an diese Geräte sind in der Gewerbeordnung und der Spielverordnung geregelt. Wir haben 2014 die Spielverordnung novelliert, um den Spieler- und Jugendschutz weiter zu verbessern. Die damit verbundenen deutlichen Verschärfungen der Anforderungen an Geldspielgeräte treten mit Übergangsfristen in Kraft. Damit haben wir in diesem Bereich die Weichen für die nächste Zukunft gestellt.

Umsetzbare Regel schaffen

Ich gestatte mir dann aber doch eine Anmerkung zu Themen, die in der Zuständigkeit der Länder liegen. Zunächst zum Vollzug vor Ort. Der Spieler- und Jugendschutz kann nur dann funktionieren, wenn er vor Ort auch tatsächlich durchgesetzt wird. Da gibt es durchaus Luft nach oben. Gerade in größeren Städten sind ganze Straßenzüge von illegalen Glücksspielangeboten geradezu geprägt. Hier sollte aus meiner Sicht sehr viel konsequenter vorgegangen werden. Denn geschützt werden müssen diejenigen, die sich an die Regeln halten. Und alles, was illegal ist, trägt maßgeblich zum nicht besonders positiven Image der Branche bei.

Weiterlesen

Spielt Deutschland schlecht… …oder einfach auf Verlängerung?

(Thomas Beyer) Wenn es ums Online-Glücksspiel geht, scheint Deutschland in einer Pattsituation gelandet zu sein: Ein Gesetz ist seit 2012 in Kraft, doch kaum jemand hält sich daran. Und auch nach der Ratifizierung einiger kosmetischer Änderungen verspricht 2018 weiter Verschlechterung, denn Online-Casinos soll der Hahn gänzlich zugedreht werden. Damit werden aber die großen, international lizenzierten Unternehmen ins Abseits gedrängt. Sie werden mit massiven finanziellen Einbußen zu kämpfen haben, was primär den asiatischen und karibischen Anbietern in die Hände spielt. Weiß Deutschland wirklich nicht, wie es besser geht oder will es um jeden Preis einen funktionierenden offenen Online-Markt verhindern, um sein Lotteriemonopol zu schützen?

Weiterlesen

Umbruchzeit für Spielhallen – Übergangsfrist für Betreiber läuft zur Jahresmitte ab

(Lora Köstler-Messaoudi) Für viele Spielhallenbetreiber und Kommunen stehen in diesem Jahr einschneidende Veränderungen an. Im Sommer läuft die im Glücksspielstaatsvertrag vorgesehene Übergangsregelung für Spielhallen aus. Rund 60 kommunale Vertreter aus Ordnungs- und Gewerbeämtern in Nordrhein-Westfalen trafen sich deshalb kürzlich für einen gemeinsamen Praxisaustausch zur Härtefallregelung und Störerauswahl in Bonn.

Im November läuft in Nordrhein-Westfalen die Übergangsfrist für Spielhallen aus. Betreiber von Spielhallen benötigen dann neben der gewerberechtlichen Erlaubnis auch eine glücksspielrechtliche Erlaubnis. Voraussetzung zur Erteilung dieser ist unter anderem die Einhaltung von Mindestabständen zu anderen Spielhallen. In Nordrhein-Westfalen sind das 350 Meter. Zudem dürfen Spielhallen nicht mit anderen Spielhallen in demselben Gebäudekomplex untergebracht sein. Da dies jedoch auf viele bestehende Spielhallen zutrifft, stehen die Kommunen vor der schwierigen Aufgabe, aus mehreren legal arbeitenden Betrieben diejenigen auszusuchen, die ihr Geschäft schließen müssen.

Mangels eineindeutiger und gerichtsfester Vorgaben seitens der Landesregierung herrscht unter den Kommunen in Nordrhein-Westfalen – aber nicht nur dort – große Unsicherheit, was die rechtskonforme Anwendung der Härtefallregelung und der Störerauswahl betrifft.

Um kommunale Verantwortliche bei diesem akuten Problem zu unterstützen, veranstaltete der Behörden Spiegel hierzu einen Praxisaustausch.

Weiterlesen

Kontroverse Länderregelungen in großen Teilen bestätigt – Prof. Dr. Julian Krüper zum jüngsten Urteil des Bundesverfassungsgerichts im Interview

Im April 2017 hat das Bundesverfas­sungsgericht verkündet, dass die durch den Ersten Glücksspieländerungsstaatsvertrag und durch landesrechtliche Vorschriften vorgenommenen Verschärfungen der Anforderungen an die Genehmigung und den Betrieb von Spielhallen verfassungsgemäß sind und damit die Verfassungsbeschwerden von vier Spielhallenbetreibern aus Berlin, Bayern und dem Saarland zurückgewiesen. Für die Branche ist das ein herber Rückschlag. Im Interview spricht Prof. Dr. Julian Krüper, Rechtswissenschaftler der Universität Bochum, über die Auswirkungen und Folgen der Gerichtsentscheidung.

Die Verfassungsbeschwerden der Automatenwirtschaft blieben alle erfolglos. Was waren aus Ihrer Sicht die zentralen Punkte des Verfahrens?

Krüper: Streitig waren Kompetenzfragen und Fragen der sachlichen Rechtfertigung des staatsvertraglichen Regelungsmodells für die Spielhallen, also vor allem der Abstandsgebote und des Verbots der Mehrfachkonzessionen. Den seit der Föderalismusreform tobenden Streit um die Gesetzgebungskompetenzen (Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG: „Recht der Spielhallen“) hat das Bundesverfassungsgericht zugunsten der Länder entschieden. Ich halte das für richtig. Ob die bleibende kompetenzielle Differenzierung zwischen spielhallen- und spielgerätebezogenen Regelungen dauerhaft überzeugend ist, wird man sehen. Sie ist vor allem mit Traditionsgründen zu erklären. Für überregional tätige Betreiber von Spielhallen ist das insgesamt ein missliches Ergebnis, weil sie sich dauerhaft in jedem Bundesland mit einer anderen Rechtslage auseinandersetzen müssen. Verfassungsrechtlich ist diese Vielfalt aber gewollt. Das Kompetenzthema ist mit der Entscheidung – mit Recht – erledigt.

In der Sache ging es darum, ob die starken Eingriffe in die Berufsfreiheit der Spielhallenbetreiber – immerhin zielt der GlüStV 2012 doch auf eine straffe Beschneidung des Marktes – mit dem Grundgesetz vereinbar sind. Dreh- und Angelpunkt ist dabei die Frage, ob und inwieweit das Anliegen der Suchtbekämpfung und die gewählten Mittel geeignet sind, solch weitreichende Eingriffe in die Grundrechte und den Bestand meist unbefristet erteilter Genehmigungen zu rechtfertigen.

Ich zweifele dabei am Ergebnis, mehr aber noch an der Begründung des ersten Senats. Bei der Lektüre kam mir ein Lied von Franz Josef Degenhardt in den Sinn: „Spiel nicht mit den Schmuddelkindern, sing nicht ihre Lieder!“. Von dieser Perspektive auf das Gewerbe scheint mir, wie manchen Kollegen, das Urteil in einigen Passagen beeinflusst. Denken Sie etwa an die Ausführungen zu „legalen Umgehungen“ des Gesetzes oder dem angeblich a priori geringeren grundrechtlichen Schutz des Spielgewerbes.

Die Kritik stellt nicht in Abrede, dass Regulierung nötig ist, das haben auch die Beschwerdeführer nie bestritten: Aber in dem „Wie“ da liegt der ganze Unterschied!

Noch nicht die nötige Aufmerksamkeit bekommen hat der Umstand, dass das Gericht über eine ganze Reihe von – freilich nachgeordneten – Einzelfragen in der Sache nicht entschieden hat, weil es sie für unzulässig gehalten hat. Diese Einschätzung ist wohl vor allem als Hinweis an Behörden, Gerichte und Betreiber zu verstehen, erst einmal im Einzelfall um angemessene Lösungen zu ringen, bevor das Verfassungsgericht eingeschaltet wird. Hier sind, so verstehe ich das Urteil, die Behörden in den Ländern in der Pflicht, für verhältnismäßige Regelungen zu sorgen. Die Entscheidung wäre an diesem Punkt missverstanden, wenn man in ihr eine gerichtliches „anything goes“ für die Behörden und Gerichte sähe.

Weiterlesen