Bundesverfassungsgericht: Glücksspiel unerwünscht?

Ein Vorschlag zum Perspektivwechsel statt bequemer Richterschelte

(Martin Reeckmann) Die Glücksspielanbieter haben kein Glück mit dem Bundesverfassungsgericht – und sehen die Ursache mitunter in einer moralisierenden Bewertung des Glücksspiels durch das BVerfG. Festgemacht wird dies unter anderem an der Wertung des Glücksspiels als unerwünscht. Aber trifft das aktuell zu?

Erfolgsquote 2,3 Prozent

Das BVerfG hat sich seit Beginn seiner Arbeit im September 1951 in rund 100 Verfahren mit dem Glücksspiel befasst – davon entfallen knapp 80 Prozent auf die Jahre seit der Jahrtausendwende. Anlass waren meist Verfassungsbeschwerden, mit denen die Verletzung von Grundrechten gerügt wurde. Generell haben nur wenig mehr als zwei Prozent aller Verfassungsbeschwerden Erfolg. Das ist auch im Glücksspielwesen nicht anders, wie zuletzt der Spielhallen-Beschluss vom 07.03.2017 illustriert: Dort hat das BVerfG vier Verfassungsbeschwerden gegen das Spielhallenrecht der Länder Bayern, Berlin und Saarland abgewiesen und in keinem einzigen Punkt einen Verstoß des Spielhallenrechts gegen das höherrangige Grundgesetz erkannt. Die bescheidene Erfolgsquote von Verfassungsbeschwerden gegen die Glücksspielgesetzgebung ist also statistisch nichts Besonderes. Eher stellt sich die Frage, weshalb Glücksspielanbieter annehmen, ihre Erfolgsquote könnte höher sein als im Durchschnitt …

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OVG Lüneburg: Losverfahren rechtswidrig / Verbundverbot im Einklang im Unionsrecht

Das Oberverwaltungsgericht Lüneburg hat am 4. September 2017 in zwei Verfahren Entscheidungen zur Rechtswidrigkeit des Losverfahrens bei Abstandskonkurrenz sowie zu Verbundspielhallen getroffen.

In einem Verfahren (Az. 11 ME 330/17) wurde einem Spielhallenbetreiber, dessen zwei Verbundspielhallen sich in einem Abstand von weniger als 60 Metern zu der Spielhalle eines anderen Betreibers befinden, von der Stadt Lingen für beide Spielhallen die glücksspielrechtliche Erlaubnis für den Weiterbetrieb versagt. Zuvor war wegen des in Niedersachsen bestehenden Abstandsgebots, wonach der Abstand zwischen Spielhallen mindestens 100 Meter betragen muss, ein Losverfahren durchgeführt worden, bei dem die Spielhalle des anderen Bewerbers gezogen und diesem eine glücksspielrechtliche Erlaubnis erteilt wurde. Gegen die Ablehnung der glücksspielrechtlichen Erlaubnis hat der im Losverfahren unterlegene Spielhallenbetreiber Klage erhoben und um Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes nachgesucht. Dem Eilantrag hatte das Verwaltungsgericht Osnabrück mit Beschluss vom 29. Juni 2017 (Az. 1 B 76/17) teilweise stattgegeben und die Stadt Lingen verpflichtet, den Betrieb einer von dem Spielhallenbetreiber auszuwählenden Spielhalle bis zu einer rechtskräftigen Entscheidung im Klageverfahren zu dulden.

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Kontroverse Länderregelungen in großen Teilen bestätigt – Prof. Dr. Julian Krüper zum jüngsten Urteil des Bundesverfassungsgerichts im Interview

Im April 2017 hat das Bundesverfas­sungsgericht verkündet, dass die durch den Ersten Glücksspieländerungsstaatsvertrag und durch landesrechtliche Vorschriften vorgenommenen Verschärfungen der Anforderungen an die Genehmigung und den Betrieb von Spielhallen verfassungsgemäß sind und damit die Verfassungsbeschwerden von vier Spielhallenbetreibern aus Berlin, Bayern und dem Saarland zurückgewiesen. Für die Branche ist das ein herber Rückschlag. Im Interview spricht Prof. Dr. Julian Krüper, Rechtswissenschaftler der Universität Bochum, über die Auswirkungen und Folgen der Gerichtsentscheidung.

Die Verfassungsbeschwerden der Automatenwirtschaft blieben alle erfolglos. Was waren aus Ihrer Sicht die zentralen Punkte des Verfahrens?

Krüper: Streitig waren Kompetenzfragen und Fragen der sachlichen Rechtfertigung des staatsvertraglichen Regelungsmodells für die Spielhallen, also vor allem der Abstandsgebote und des Verbots der Mehrfachkonzessionen. Den seit der Föderalismusreform tobenden Streit um die Gesetzgebungskompetenzen (Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG: „Recht der Spielhallen“) hat das Bundesverfassungsgericht zugunsten der Länder entschieden. Ich halte das für richtig. Ob die bleibende kompetenzielle Differenzierung zwischen spielhallen- und spielgerätebezogenen Regelungen dauerhaft überzeugend ist, wird man sehen. Sie ist vor allem mit Traditionsgründen zu erklären. Für überregional tätige Betreiber von Spielhallen ist das insgesamt ein missliches Ergebnis, weil sie sich dauerhaft in jedem Bundesland mit einer anderen Rechtslage auseinandersetzen müssen. Verfassungsrechtlich ist diese Vielfalt aber gewollt. Das Kompetenzthema ist mit der Entscheidung – mit Recht – erledigt.

In der Sache ging es darum, ob die starken Eingriffe in die Berufsfreiheit der Spielhallenbetreiber – immerhin zielt der GlüStV 2012 doch auf eine straffe Beschneidung des Marktes – mit dem Grundgesetz vereinbar sind. Dreh- und Angelpunkt ist dabei die Frage, ob und inwieweit das Anliegen der Suchtbekämpfung und die gewählten Mittel geeignet sind, solch weitreichende Eingriffe in die Grundrechte und den Bestand meist unbefristet erteilter Genehmigungen zu rechtfertigen.

Ich zweifele dabei am Ergebnis, mehr aber noch an der Begründung des ersten Senats. Bei der Lektüre kam mir ein Lied von Franz Josef Degenhardt in den Sinn: „Spiel nicht mit den Schmuddelkindern, sing nicht ihre Lieder!“. Von dieser Perspektive auf das Gewerbe scheint mir, wie manchen Kollegen, das Urteil in einigen Passagen beeinflusst. Denken Sie etwa an die Ausführungen zu „legalen Umgehungen“ des Gesetzes oder dem angeblich a priori geringeren grundrechtlichen Schutz des Spielgewerbes.

Die Kritik stellt nicht in Abrede, dass Regulierung nötig ist, das haben auch die Beschwerdeführer nie bestritten: Aber in dem „Wie“ da liegt der ganze Unterschied!

Noch nicht die nötige Aufmerksamkeit bekommen hat der Umstand, dass das Gericht über eine ganze Reihe von – freilich nachgeordneten – Einzelfragen in der Sache nicht entschieden hat, weil es sie für unzulässig gehalten hat. Diese Einschätzung ist wohl vor allem als Hinweis an Behörden, Gerichte und Betreiber zu verstehen, erst einmal im Einzelfall um angemessene Lösungen zu ringen, bevor das Verfassungsgericht eingeschaltet wird. Hier sind, so verstehe ich das Urteil, die Behörden in den Ländern in der Pflicht, für verhältnismäßige Regelungen zu sorgen. Die Entscheidung wäre an diesem Punkt missverstanden, wenn man in ihr eine gerichtliches „anything goes“ für die Behörden und Gerichte sähe.

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Niedersachsen: Änderung des Glücksspielgesetzes

Das Niedersächsische Glücksspielgesetz soll geändert werden. Einen entsprechenden Entwurf des Niedersächsischen Innenministeriums gab das Kabinett Anfang Mai zur Einbringung in den Landtag frei. Mit den geplanten Änderungen sollen in der Praxis des Verwaltungsvollzugs bereits bewährte Vorgehensweisen normiert und vorhandene Regelungslücken geschlossen werden. Dabei stehen insbesondere die Spielhallen im Fokus. Insbesondere soll das bereits angewandte Losverfahren zur Auflösung des Verbots von Mehrfachkonzessionen gesetzlich geregelt werden. Dadurch soll ab Juli 2017 nach Ablauf der Übergangsfrist die Einhaltung des Mindestabstandes zwischen Spielhallen gewährleistet werden. Von dieser Regelung sind in Niedersachsen etwa 1.900 Spielhallen betroffen. Ungefähr die Hälfte der Betriebe dürfte wegen der geltenden Abstandsregelung des Glücksspielstaatsvertrags an ihren bisherigen Standorten nicht mehr erlaubnisfähig sein.

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Spielhallen in NRW: Mindestabstandsgebot ausreichende gesetzliche Grundlage

Der 4. Senat des Oberverwaltungsgerichts hat mit Beschluss vom 29.03.2017 eine Entscheidung des Verwaltungsgerichts Gelsenkirchen bestätigt, wonach der Betrieb eines Sportwettbüros voraussichtlich nicht deshalb untersagt werden darf, weil im Abstand von 200 Metern Luftlinie Einrichtungen der Kinder- und Jugendhilfe bestehen. (Aktenzeichen: 4 B 919/16, I. Instanz : VG Gelsenkirchen 19 L 1000/16, 19 L 1667/15)

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Geldwäschegesetz beschlossen

Mitte Mai hat der Finanzausschuss des Bundestages weitere Maßnahmen im Kampf gegen die Geldwäsche beschlossen. Der Ausschuss stimmte dem von der Bundesregierung eingebrachten Entwurf eines Gesetzes zur Umsetzung der Vierten EU-Geldwäscherichtlinie, zur Ausführung der EU-Geldtransferverordnung und zur Neuorganisation der Zentralstelle für Finanztransaktionsuntersuchungen (Drucksachen 18/11555, 18/11928) zu.

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Niedersachsen will sein Glücksspielgesetz ändern

Niedersachsen will das Losverfahren für Spielhallenkonzessionen und die Bedingungen für Testspiele gesetzlich regeln. Die geplanten Änderungen normieren einerseits ein bereits im Verwaltungsvollzug bewährtes Vorgehen und sind insoweit eine gesetzliche Klarstellung. Andererseits sollen auch vorhandene Regelungslücken geschlossen werden. Den Entwurf des Innenministeriums hat die niedersächsische Landesregierung Ende Januar zur Verbandsbeteiligung freigegeben.

Die Änderungen im Bereich der Spielhallen gehen auf Vorschläge des Niedersächsischen Wirtschaftsministeriums zurück. Insbesondere soll das in der Praxis bereits angewandte Losverfahren zur Auflösung des Verbots von Mehrfachkonzessionen gesetzlich geregelt werden, damit nach Ablauf der Übergangsfrist ab Juli dieses Jahres die umfassende Einhaltung des Mindestabstandes zwischen Spielhallen gewährleistet werden kann. Von dieser Regelung sind in Niedersachsen etwa 1.900 Spielhallen betroffen. Etwa die Hälfte der Betriebe dürfte wegen der geltenden Abstandsregelung aus dem Glücksspielstaatsvertrag nicht erlaubnisfähig sein.

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Bundestag beschließt Strafbarkeit von Spielmanipulation

Der Deutsche Bundestag hat Mitte März in Zweiter und Dritter Lesung den Regierungsentwurf zur Strafbarkeit von Sportwettbetrug und Spielmanipulation beschlossen.

Die künftigen Straftatbestände erfassen korruptive Manipulationsabsprachen bei Sportwettbewerben. Während der geplante Straftatbestand des Sportwettbetrugs (§ 265c StGB) Manipulationsabsprachen bei Wettbewerben erfasst, auf die eine Sportwette gesetzt werden soll, ist der Straftatbestand der Manipulation von berufssportlichen Wettbewerben (§ 265d StGB) für Manipulationsabsprachen bei hochklassigen Wettbewerben mit berufssportlichem Charakter vorgesehen.

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Zweiter Glücksspieländerungsstaatsvertrag unterzeichnet

Am 16. März 2017 haben die Ministerpräsidenten auf der Konferenz der Regierungschefinnen und -chefs der Länder den zweiten Glücksspieländerungsstaatsvertrag unterzeichnet.

Der nun unterzeichnete Zweite Glücksspieländerungsstaatsvertrag hebt die Kontingentierung der Sportwettkonzessionen für die Dauer der Experimentierphase auf, erlaubt durch eine Übergangsregelung ab Inkrafttreten des Zweiten Glücksspieländerungsstaatsvertrages allen Bewerbern im Konzessionsverfahren, die die Mindestanforderungen erfüllt haben, von Gesetzes wegen vorläufig die Tätigkeit. Die vorläufige Erlaubnis erlischt spätestens ein Jahr nach Inkrafttreten des Zweiten Glücksspieländerungsstaatsvertrages und überträgt die bisher in der Zuständigkeit des Landes Hessen liegenden Aufgaben auf andere Länder. Hessen gab zu Protokoll, den Entwurf trotz rechtlicher Bedenken gegen die Regelung in Art.2 Abs. 3 und die fehlende Regulierung für Online-Casinospiele im Interesse der Ländereinheitlichkeit mitzutragen.

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Wenn das Bundesverfassungsgericht angerufen wird, ist seine Entscheidung abzuwarten

Das Oberverwaltungsgericht (OVG) Hamburg und das OVG Münster hatten zu entscheiden, ob Klageverfahren in spielhallenrechtlichen Angelegenheiten bis zur Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts (BVerfG) über die dort anhängigen Verfassungsbeschwerden gegen das Spielhallenrecht der Länder auszusetzen sind. Beide Oberverwaltungsgerichte haben diese Frage bejaht.

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