Geldspielgeräte nach der technischen Richtlinie 5.0: Kanalisierungszweck verfehlt

von Manfred Stoffers

“Den natürlichen Spieltrieb der Bevölkerung in geordnete und überwachte Bahnen zu lenken sowie der Entwicklung und Ausbreitung von unerlaubten Glücksspielen in Schwarzmärkten entgegenzuwirken”, ist das zentrale Ziel des Glücksspielstaatsvertrages (§1). Der ausdrückliche Hinweis auf die triebhafte Natur des Glücksspiels zeigt Ziel und Grenzen der gesetzlichen Regulierung auf. Dieser natürliche Antrieb, den der Philosoph Nassim Taleb als den “geheimen Hunger nach dem Zufall” bezeichnet und den er als eine der wichtigsten Triebfedern der Evolution sieht, kann man nicht abstellen und erst recht nicht verbieten. Ob man den “Spieltrieb” nun mag oder nicht, man hat nur die Chance, ihn zu akzeptieren und ihn zu lenken. Dies sieht auch der Gesetzgeber so und hat deswegen sich und den legalen Spielanbietern den sogenannten Kanalisierungsauftrag gegeben. Er will damit die Freiheit der spielenden Bürger und ihr Vermögen schützen. Es soll verhindert werden, dass Menschen die individuelle Kompetenz verlieren, sich gegen Glücksspiele zu entscheiden (=Suchtprävention). Ebenso soll verhindert werden, dass sie “Haus und Hof ” verspielen (=Vermögensschutz).

Die Spielverordnung schützt das Vermögen

Der Vermögensschutz durch Kanalisierung ist das Ziel der Spielverordnung (Bundesrecht), die das gewerbliche Automatenspiel regelt. Die Gewerbeordnung zählt dazu abschließend die Regelungsbereiche auf, mit denen der Vermögensschutz gewährleistet werden soll (§33 e u. f GewO). Daneben gibt es keinen Raum für weitere Regelungen in Bezug auf Inhalte und Eigenschaften und Merkmale der Spiele, auch wenn dies von Verfechtern einer restriktiveren Spielregulierung gern gesehen würde. Seit mehr als sechzig Jahren werden in der Spielverordnung die Eckwerte festgelegt, die das legale gewerbliche Geldspiel in engen Grenzen vom legalen Glücksspiel der staatlich konzessionierten Spielbanken und vom illegalen Glücksspiel unterscheiden. So soll verhindert werden, dass es zu einem unangemessen hohen Vermögensverlust in kurzer Zeit kommt. Der Gesetzgeber hat dabei das Vermögen des einzelnen Spielers im Blick. Er soll sich nicht dem Risiko aussetzen können, relevante Größenordnungen seines Vermögens in kurzer Zeit zu riskieren.

Wie viele Menschen spielen, wie hoch der Umsatz der Automatenwirtschaft insgesamt ist und ob er steigt oder sinkt, ist für den individuellen Vermögensschutz völlig irrelevant. Deswegen taugen Umsatzstatistiken nicht zur Beurteilung der Frage, ob die in der Spielverordnung festgelegten Eckwerte angemessen sind, um das Ziel des individuellen Vermögensschutzes im Spielverlauf zu erreichen. Wenn trotzdem immer wieder steigende Umsatzzahlen in die Diskussion eingebracht werden, sollte die damit verbundene alarmistische Intention nicht übersehen werden. Wie untauglich dieser Alarmismus ist, wird sich spätestens dann zeigen, wenn die Umsätze der Automatenwirtschaft infolge der gesetzlich verordneten drastischen Angebotsreduzierung (u.a., Mindestabstandsregelung, Verbot der Mehrfachkonzessionen, Reduzierung der in Gaststätten aufgestellten Geräte von drei auf zwei) sinken werden. Diejenigen, die gestiegene Umsätze der vergangenen Jahre als Indiz für die Notwendigkeit der Verschärfung der Spielverordnung herangezogen haben, werden sich dann sicher nicht für deren Lockerung einsetzen. Zu Recht, denn auch ein sinkender Umsatz der Automatenwirtschaft hat ebenso wie ein steigender keinen Einfluss auf den Schutz des individuellen Vermögens, auf den es dem Verordnungsgeber bei der Spielverordnung ankommt. Auch auf die Quote der pathologischen Spieler hat er keinen Einfluss. Trotz des gestiegenen Umsatzes bleibt die Quote der pathologischen Spieler in der Bevölkerung seit mehr als einem Jahrzehnt mit leicht schwankenden Werten unter 0,9 Prozent immer konstant niedrig (Meyer, G., in Jahrbuch Sucht 18, S.128).

Einkommen steigen – Spieleinsätze werden gekürzt

Bei den Geldspielgeräten, die bis zum 10. November 2018 auf dem Markt sein durften, sah der Verordnungsgeber in der Spielverordnung von 2006 (Technische Richtlinie TR 4.0) die Schwellenwerte zum unangemessenen Vermögensverlust bei einer durchschnittlichen Verlustsumme von 33 Euro pro Stunde und bei einem Maximalverlust von 80 Euro in einer einzelnen Stunde. Die maximal in einer Stunde zu erzielende Gewinnsumme war auf 500 Euro limitiert und der Geld- und Gewinnspeicher auf 25 Euro. Daneben gab es die Entschleunigung des Spiels durch die Zeittaktung: Maximaleinsatz in fünf Sekunden 20 Cent und 2 Euro maximale Gewinnausschüttung. Zwangsweise fünfminütige Spielunterbrechung (Abkühlungsphase) nach einer Spielstunde.

Bei den Geldspielgeräten nach der 6. Novelle der Spielverordnung (TR 5.0), die nach individueller Bauartzulassung durch die Physikalisch-Technische Bundesanstalt ab dem 11. November 2018 ausschließlich betrieben werden dürfen, wurden diese Schwellenwerte drastisch (!) gesenkt. Die Maximalwerte für den pro Stunde möglichen Verlust wurden von 80 Euro auf 60 Euro und den durchschnittlichen Stundenverlust von 33 Euro auf 20 Euro wie auch für die maximale Gewinnsumme von 500 Euro auf 400 Euro reduziert. Der maximale Geldspeicher sogar um 60 Prozent (von 25 Euro auf 10 Euro). Auch die Spielentschleunigung wurde weiter drastisch forciert. So gibt es keine Möglichkeit mehr, den Geldeinsatz vom ohnehin auf maximal 10 Euro begrenzten Geldspeicher automatisch vornehmen zu lassen. Jeden Geldeinsatz von 20 Cent muss der Spieler durch einen Tastendruck einzeln auslösen, wobei dies wiederum nur alle fünf Sekunden möglich ist. Zur Spielunterbrechung nach einer Stunde ist jetzt noch der totale Spielabbruch nach drei Stunden gekommen. Das parallele Spielen an mehreren Geräten wird technisch ausgeschlossen. Bei einer marktüblichen Ausschüttungsquote von ca. 90 Prozent – 95 Prozent gewinnt der Spieler von den 20 Cent, die er pro fünf Sekunden einsetzen kann, bei einer längeren Spielsequenz 18 bis 19 Cent zurück; er gibt also alle fünf Sekunden maximal ein bis zwei Cent am Geldspielgerät aus. Im Jahre 2014 – als die aktuelle Spielverordnung nach maßgeblicher Einflußnahme durch die Bundesländer den Bundesrat passierte – war der Verordnungsgeber der Auffassung, dass nicht nur der durchschnittliche Spielverlust von 33 Euro, sondern jeder Betrag ab 21 Euro eine unangemessene Vermögensverschiebung in einer Stunde darstellte, sonst hätte er den entsprechenden Schwellenwert von der tolerablen Geldausgabe zur unangemessenen Vermögensverschiebung nicht auf 20 Euro fixiert. Dies entsprach übrigens dem durchschnittlichen Bruttostundenverdienst (20,08 Euro, Quelle: Stat. Bundesamt).

Acht Jahre vorher sah der Verordnungsgeber in der 5. Änderung der Spielverordnung den Grenzwert zum unangemessenen Vermögensverlust noch weit höher, nämlich bei 33 Euro. Zwischen 2006 und 2014 sind die Bruttolöhne und -gehälter um 25,9 Prozent gestiegen (Quelle: statista). Wäre man in der Bestimmung des Grenzwertes zu einer unangemessenen Vermögensverschiebung der Einkommensentwicklung in der Bevölkerung gefolgt, hätten die Grenzwerte um 25 Prozent erhöht und nicht um 20 Prozent und mehr verringert werden müssen. Die Logik der gegenteiligen Entscheidung bleibt unklar.

Der Kanalisierungswert des legalen Spiels sinkt. Das illegale Spiel gewinnt.

Klar ist, dass dadurch die Attraktivität des Zufallsspiels und somit auch seine Eignung zur Kanalisierung des natürlichen Spieltriebs gemindert wird, zumal wenn es im unmittelbaren Wettbewerb zu niedrigschwelligen weit attraktiveren – wenn auch illegalen – Glückspielangeboten im stationären als auch im Online-Bereich steht. Die Abwanderung der Spieler zu illegalen Angeboten ist nachvollziehbar, wenn dramatisch verschlechterter Reiz und Nutzen wie auch der ebenso geminderte Bedienkomfort der Geräte bedacht werden. Merke: Mit langweiligen Spielen kann man den Lenkungszweck nicht erfüllen.

Bezogen auf die Geldspielgeräte der neuen Generation lässt sich sagen, dass ihr Kanalisierungswert zwar nicht komplett gegen Null geht, jedoch gegenüber den bisherigen nach der vormaligen Spielverordnung erlaubten Geräten sehr stark reduziert ist. Dass dies keine wohlfeile Zweckbehauptung ist, mag man daran erkennen, dass sie erst kurz vor Ablauf der vierjährigen Übergangsfrist für den Betrieb der Spielgeräte nach der alten Spielverordnung in den Markt gebracht wurden und deutlich weniger genutzt werden, was sich schon gleich zu Beginn in den um 40 – 50 Prozent gesunkenen Kasseninhalten dieser Geräte ausdrückt. Oberflächliche Beobachter werden die sinkenden Einnahmen der Automatenwirtschaft als einen Erfolg für den Spielerschutz verbuchen. Ein fataler Irrtum (s.o.). Eher das Gegenteil dürfte der Fall sein. Je mehr Spieler sich vom legalen Spiel mit und um kleines Geld abwenden, was an sinkenden Umsätzen der Branche festzumachen ist, desto mehr wenden sie sich weniger regulierten oder gar illegalen Spielangeboten zu. Denn dem “natürlichen Spieltrieb” sind prohibitive Beschränkungen zwar lästig, stellen für ihn aber kein unüberwindbares Hindernis zu seiner Befriedigung dar. Entgegen seiner eigentlichen Absicht schützt der Gesetz- und Verordnungsgeber nicht die Spieler, sondern die tausendfach besonders im Internet agierenden illegalen Glückspielanbieter – und zwar vor dem Wettbewerb der legalen Anbieter.

Festzuhalten bleibt, dass die Automatenindustrie derzeit ihrem Kanalisierungsauftrag nicht optimal nachkommen kann. Sie tut dies nicht aus Mangel an Kompetenz oder eigenem Willensentschluss, sondern weil sie es sich wegen der überzogenen Restriktionen der Spielverordnung nicht leisten kann und darf. Hinzu kommt noch, dass der Kanalisierungseffekt noch weiter durch die Umsetzung des Glücksspielstaatsvertrages von 2012 –nämlich durch den massiven Abbau der Zahl der Spielhallen gemindert wird.

TR-5.0-Geräte sind verordnungskonform.

Schon als die ersten TR-5-Testgeräte auf den Markt kamen, wurde Kritik laut, das vom Gesetzgeber gewollte Verbot des Punktespiels werde umgangen. Diese Unterstellung, die auch die Genehmigungspraxis der Physikalisch Technischen Bundesanstalt grundlos in ein schiefes Licht rückt, ist in mehrfacher Hinsicht falsch und zeugt nicht von fundierter Kenntnis des Sachverhalts. Sie wird auch durch die zu erwartende gebetsmühlenhafte Wiederholung nicht richtig. Der Verordnungsgeber hat sich explizit nicht für das generelle Verbot von Punkten, sonstigen Platzhaltern von Wertigkeiten “und zudem Spielanreize schaffender Spielvarianten” entschieden (Hahn in Friauf, Kommentar zur Gewerbeordnung, 2018, gewerberechtl. Tl., § 1 bis 33i, Anhang 1 zu §§ 33c bis 33i, §12, Anm. 13a). Denn er musste sich auf das beschränken, was ihm die Ermächtigungsgrundlage in der Gewerbeordnung erlaubt, nämlich die Gestaltung der Parameter, die Einfluss auf Einsatz, Gewinn und Verlust nehmen – und zwar immer bezogen auf den Geldfluss in einem bestimmten Zeitablauf. Davon hat der Verordnungsgeber im Übermaß Gebrauch gemacht – besonders bei der drastischen Entschleunigung der Spieleinsätze. Der Missbrauch des Punktespiels in Form des “Vorheizens” wurde verboten. Damit wurde der vermögensrelevante und technisch regelbare Teil des Punktespiels gekappt. Obwohl es nicht explizit verboten ist, findet in den Geldspielgeräten nach der TR 5.0 kein Punktespiel mehr statt. Neben den Geldgewinn sind Spielfeatures getreten, die in der langen Geschichte der Spielverordnung immer erlaubt und üblich waren. Eine Umgehung dessen, was letztendlich nach dem Maßgabebeschluss des Bundesrates vom 5. Juli 2013 (BR-Drs. 437/13) in der Spielverordnung vorgeschrieben wurde, lässt sich bei vorurteilsloser Betrachtung nicht erkennen.

Eine Spielzensur findet nicht statt.

Die Spielinhalte (oder Spielfeatures) sind für den Verordnungsgeber Tabu – und zwar aus guten Gründen. Die Natur des Spiels besteht darin, dass eine eigene Wirklichkeit erzeugt wird, die dem Spieler neue Möglichkeiten eröffnet, die er in der Realität vor und nach dem Spiel nicht hat. Im Spiel legt die Realität sozusagen eine Pause ein. Das “Bewusstsein des Andersseins als das gewöhnliche Leben” im Spiel wird von einem Gefühl der Spannung begleitet (Kulturhistoriker Johan Huizinga). Wie könnte der Gesetzgeber dies in einer Verordnung regeln, ohne das Spiel zu zerstören bzw. unmöglich zu machen? Mit dem Spielbeginn taucht der Spieler in das “Anderssein als das gewöhnliche Leben” ein. Am Ende kehrt er in die Realität zurück, es sei denn, er verliert sich im Spiel. Dem Kerncharakter des Spiels trägt die Spielverordnung Rechnung, allerdings nicht ohne dafür Sorge zu tragen, dass sich der Spieler Dank Spielpause und Spielabbruch nicht im Spiel verlieren kann. Und sie sorgt mit ihren Eckwerten auch dafür, dass das Spiel ein temporäres Vergnügen bleibt, bei dem der Geldaufwand eng limitiert ist – wodurch letztendlich verhindert werden soll, dass unkontrollierte Spieler der Solidargemeinschaft finanziell zur Last fallen. Die Spielverordnung respektiert, dass auch das Spiel mit und um kleines Geld Ausdruck der grundgesetzlich geschützten freien Entfaltung der Persönlichkeit ist – wie immer man diese Spielform auch kulturell bewerten mag. Dies verbietet den zensurgleichen Eingriff in die Gestaltung der Spielinhalte – es sei denn, sie verstoßen gegen allgemeine Gesetze. Deswegen sind auch die seit Jahren immer wieder geäußerten Forderungen nach einer wissenschaftlichen Prüfung, d.h. faktischen Zensurierung, von Spielen zurückzuweisen, denn schließlich geht es hier um Spiele nur für erwachsene, emanzipierte und kompetente Menschen. Wenn der Staat den sich selbst verordneten Kanalisierungsauftrag ernst nimmt, dann muss er den Spielanbietern – in der Spielverordnung und in einem neuen Glücksspielstaatsvertrag – im wahrsten Sinne des Wortes den Spielraum geben, diesen Auftrag mit dem Angebot faszinierender Spiele zu erfüllen. Eine wachsende Suchtgefahr muss er nicht fürchten, denn trotz eines gewachsenen Glücksspielangebots und trotz gestiegener Umsätze ist die Quote der pathologischen Spieler in der Bevölkerung seit mehr als einem Jahrzehnt mit leicht schwankenden Werten unterhalb von 0,9 Prozent konstant niedrig geblieben (s.o.). Es gibt somit kein überzeugendes Argument für eine Verschärfung der Spielregeln zu Lasten der überragend wichtigen Kanalisierung.

Manfred Stoffers ist Vorstand der Gauselmann AG für Marketing, Kommunikation und Politik. Außerdem ist er Mitglied des Vorstandes des Verbandes der Deutschen Automatenindustrie (VDAI) e.V. und Mitglied des Vorstandes des Dachverbandes Die Deutsche Automatenwirtschaft (DAW) e.V.