„Die Eckpfeiler einer an Qualität orientierten Glücksspielregulierung in Deutschland“

Von Staatsminister Peter Beuth

„Herausforderung Glücksspielregulierung“ – so lautet treffenderweise der Titel des 4. Bundeskongresses zum Glücksspielwesen. Und dieser Titel beschreibt gleichzeitig ein politisches Dilemma, in dem sich die Bundesländer seit einigen Jahren befinden. Obwohl die Defizite der ursprünglichen Ländereinigung zum deutschen Glücksspielwesen – dem ersten Glücksspielstaatsvertrag – seit Längerem bekannt sind, gelang trotz intensiver Verhandlungen auf Ebene der Länderchefs bislang noch kein Durchbruch. Stattdessen trat man beim Ringen um eine politische Einigung lange Zeit auf der Stelle.  Das lag nicht nur – wie man vielleicht auf den ersten Blick vermuten könnte – an einer fehlenden Kompromissbereitschaft oder am mangelnden Reformwillen einzelner Länder. Vielmehr scheiterte eine Lösung daran, dass es in den Bundesländern nicht nur erhebliche, zum Teil auch moralische Bedenken gegen eine Deregulierung des Glücksspielmarktes gab – nehmen wir nur mal den Umgang mit Online-Glücksspielen oder die Bewahrung des Lotteriemonopols als Beispiele –, sondern dort auch unterschiedliche „Glücksspiel-Ideologien“ vorherrschten. Jedes Bundesland brachte seine eigenen Vorstellungen in den Verhandlungsprozess mit ein, wie das deutsche Glücksspielwesen in Zukunft aussehen sollte. Das ist natürlich das gute Recht jedes Bundeslandes, hat die Suche nach einem Kompromiss aber nicht leichter gemacht. Das Angebot an Alternativen zur Regulierung des Glücksspielmarktes hätte nicht größer und unterschiedlicher ausfallen können: Von der nahezu vollständigen Liberalisierung des Glücksspiels bis hin zu einer restriktiven Regulierung und Gängelung von Spielern und Glücksspielanbietern sind alle denkbaren Modelle länderübergreifend zur Diskussion gestellt worden.

Das Land Hessen hatte bereits im Jahr 2015 seine eigenen Leitlinien für ein zeitgemäßes, kohärentes und rechtskonformes Glücksspielwesen vorgestellt, die in Fachkreisen viel Beachtung und Zustimmung fanden. Diese Leitlinien umfassten:

• Die Regulierung von Casino- und Poker­spielen im Internet,

• die Aufhebung der Zahl der zu vergebenden Sportwettenkonzessionen,

• die Einführung eines monatlichen Verlustlimits statt einer Höchsteinsatzgrenze sowie den Abbau von Hürden bei der Glücksspielregistrierung,

• die Gründung einer gemeinsamen Anstalt des öffentlichen Rechts, um das bisherige, wirkungslose Glücksspielkollegium abzulösen sowie

• die Schaffung einer Rechtsgrundlage zum Anschluss der Spielhallen an die bundesweite, zentrale Sperrdatei.

Mit den fünf Leitlinien hat das Land Hessen gezeigt, dass eine bessere und vernünftigere Regulierung des Glücksspielwesens möglich ist. Der „Hessische Weg“ verdeutlicht, dass sich mit einer an Qualität statt Quantität orientierten Glücksspieldoktrin wichtige Ziele wie der Spieler- und Jugendschutz besser erreichen lassen als mit dem Status quo oder unsinnigen Totalverboten. Der „Hessische Weg“ hat aufzeigen können, wie man Spielern und Anbietern einen Ausweg aus der rechtlichen Grauzone anbieten kann, damit Steuern legal entrichtet werden können und Glücksspiele in einem gesetzlich klar definierten Rahmen stattfinden dürfen. Das Land Hessen hat dabei nicht nur die Ziele einer modernen und angemessenen Glücksspielregulierung festgelegt, sondern den Ländern auch konkrete, praxistaugliche Vorschläge unterbreitet, wie sich diese Ziele realisieren lassen. Seit 2015 hat das Land Hessen unermüdlich versucht, die anderen Länder von den hessischen Leitlinien zu überzeugen. Denn mit ihnen ist es möglich, ein Gleichgewicht zwischen der Freiheit des Marktes und einem funktionierenden Spieler- und Jugendschutz herzustellen. Aber die Einsicht, dass der jahrelange Stillstand schädlich ist und es so nicht weitergehen kann, hat sich bei den meisten der anderen Bundesländer erst in den letzten Monaten durchgesetzt. Seitdem ist etwas Dynamik in die Sache gekommen und die Länder bewegen sich – wenngleich auch nur in kleinen Schritten – aufeinander zu. Gerade bei der Eindämmung des Glücksspiel-Schwarzmarktes sind erste Fortschritte erzielt worden, die ich für bedeutsam halte, auch wenn mich die bisher gefundenen Kompromisse noch nicht zufriedenstellen. Zumindest ist aber ein Anfang schon mal gemacht.

Nach dem Scheitern des 2. Glücksspieländerungsstaatsvertrages Ende 2017, welcher zum einen die Einführung eines Erlaubnisverfahrens für Sportwetten vorsah, aber zum anderen auch eine Kündigungsoption für Hessen enthielt, wurde auf der Ebene der Ministerpräsidenten wieder über eine Reform des GlüStV diskutiert, mit dem Ziel, eine Anschlussregelung für den aktuellen GlüStV ab 01.07.2021 zu entwickeln. Da sich Anfang dieses Jahres noch keine Einigung für eine umfassende, europarechtskonforme und kohärente Regelung abzeichnete, haben sich die Regierungschefinnen und Regierungschefs der Länder am 1. März dieses Jahres vor dem Hintergrund der bis zum 30. Juni 2019 befristeten Experimentierklausel für Sportwetten zunächst auf eine Interimsregelung in Gestalt des 3. Glücksspieländerungsstaatsvertrages (3. GlüÄndStV) geeinigt. Die Interimslösung dient in erster Linie dazu, es zu ermöglichen, dass auch nach dem 30. Juni 2019 noch Sportwettenerlaubnisse für die Veranstaltung und Vermittlung im Internet erteilt werden dürfen. Der 3. GlüÄndStV sieht Folgendes vor:

Die Deckelung auf 20 Konzessionen wird aufgehoben

Nach dem 1. GlüÄndStV darf privaten Anbietern von Sportwetten während einer Experimentierphase, die bis zum 30. Juni 2019 befristet ist, die Veranstaltung von Sportwetten erlaubt werden.

Die Anzahl der Sportwetten ist auf 20 (Kontingentierung) begrenzt. Bis heute konnte aufgrund der von Sportwettanbietern angestrengten Gerichtsverfahren allerdings keine einzige Sportwettkonzession erteilt werden. Die nach dem geltenden GlüStV vorgesehene Kontingentierung auf 20 Sportwettkonzessionen entfällt nach dem 3. GlüÄndStV. Damit hat sich eine Forderung des Landes Hessen – die Leitlinie Nummer 1 – schon mal erfüllt. Außerdem haben die Ministerpräsidenten die Befristung der Experimentierklausel aufgehoben, sodass das Veranstalten von Sportwetten mit Erlaubnis bis zum Außerkrafttreten des 1. GlüÄndStV, d. h., bis zum 30. Juni 2021 möglich ist.

Neues Verfahren ab 2020 beim Regierungspräsidium Darmstadt

Es wird ein Erlaubnisverfahren für Sportwetten eingeführt, für das das Regierungspräsidium Darmstadt zentral zuständig ist. Die Erlaubnisse werden nach Eingang bearbeitet und sollen unmittelbar mit Inkrafttreten des 3. GlüÄndStV zum 1. Januar 2020 vergeben werden.

Keine Änderungen der qualitativen Anforderungen

Bei dem Erlaubnisverfahren handelt es sich um ein an qualitativen Anforderungen ausgerichtetes Verfahren, bei dem jeder Bewerber, der die Anforderungen erfüllt, eine Erlaubnis erhalten kann. Die qualitativen Anforderungen und Voraussetzungen für eine Erlaubniserteilung richten sich nach dem geltenden 1. GlüÄndStV und entsprechen daher den Anforderungen, die bereits für das Konzessionsverfahren galten. Dazu gehört beispielsweise auch das Einsatzlimit von 1.000 Euro pro Monat und Spieler. Auch bleibt es dabei, dass das Wettprogramm durch strenge Restriktionen, wie der Nichtzulassung von Ereigniswetten oder der Einschränkung von Livewetten, stark limitiert ist. Diese gesetzlichen Rahmenbedingungen für das Wettangebot sind allerdings auch aus hessischer Sicht nicht geeignet, eine Kanalisierung des legalen Marktes wirklich zu erreichen. Zumindest aber schafft das Verfahren ein Stück weit mehr Rechtssicherheit für die Anbieter und Verbraucher. Jeder erlaubte Anbieter wird sich an die Sperrdatei OASIS anschließen müssen.

Das Regierungspräsidium Darmstadt wird jeden Anbieter an ein Safe-Sever-System anschließen und überwachen. Dass zentrale hessische Vorschläge in die Interimslösung eingeflossen sind, unterstreicht einmal mehr die Vorreitervorstellung des Landes Hessen bei der Reform des Glücksspielwesens. Unser Engagement, unsere Hartnäckigkeit und unsere Bemühungen, mit den anderen Ländern kluge Kompromisse zu schließen, sind also schlussendlich belohnt worden. Mit dem 3. GlüÄndStV sind zwar Hessens langjährige Forderungen nach einem qualitativen Erlaubnisverfahren umgesetzt und ein erster Schritt hin zu einer zeitgemäßen kohärenten Glücksspielregulierung ist endlich getan. Unsere gesetzgeberische Intention, wie Jugendschutz, Bekämpfung der Spielsucht und die Sicherstellung des Verbraucherschutzes der Spieler, ist aber auch mit dem 3. GlüÄndStV, der nicht mehr als eine Interimslösung darstellt, noch nicht erreicht worden. Daher bedarf es nun dringend einer umfassenden, kohärenten Anschlussregulierung ab dem 1. Juli 2021. Hessen hat – basierend auf den bereits 2015 von der Hessischen Landesregierung beschlossenen Leitlinien – Eckpunkte für eine länderübergreifende Neuregelung entwickelt, die wir in die weiteren Verhandlungen mit Nachdruck einbringen werden. Mit den Eckpunkten, welche ich Ihnen heute vorstelle, verfolgen wir das Ziel, den Glücksspielmarkt so auszugestalten, dass die heute schon in § 1 Glücksspielstaatsvertrag (GlüStV) vereinbarten Ziele auch tatsächlich erreicht werden. Der derzeitige GlüStV hat nämlich genau diese Erwartung nicht erfüllt.

Der Anteil des illegalen Marktes am Gesamtmarkt, gemessen in Spieleinsätzen, beträgt mittlerweile 48 %. Im Internet finden heute sogar 98 % der Spieleinsätze im illegalen Markt statt. Dabei sind die damals vereinbarten Ziele, wie die Verhinderung von Spielsucht, die Kanalisierung des natürlichen Spieltriebs der Bevölkerung, die Sicherstellung des Spieler- und Jugendschutzes, die Sicherstellung eines manipulationsfreien Spiels und der Schutz der Integrität des Sportes, weiterhin erforderlich.

1. Spieler schützen

Es soll eine spielformübergreifende Sperrdatei für alle Spiele im Internet, Lotterien, Lotterieprodukte einschl. Rubbellosen, Sport- und Pferdewetten sowie Geldspielgeräte (in Gaststätten und Spielhallen) eingeführt werden. Davon ausgenommen werden Lotterien mit Ziehungen nicht häufiger als zweimal pro Woche und Angebote von Gewinnsparvereinen. Die existierende Sperrdatei soll außerdem weiterentwickelt werden: So soll bei Erreichen des einheitlichen Online-Verlustlimits bei einem Anbieter zukünftig eine automatisierte Sperre von einem Monat erfolgen. Zudem sollen die Anbieter verpflichtet werden, bei Erreichen des individuellen Verlustlimits ebenfalls eine Sperre für einen Monat zu veranlassen.

Bei Online-Casino-Spielen und Sportwetten soll es zudem den „Panik-Knopf “ geben, welcher es dem Spieler ermöglicht, eine kurzzeitige Sperre von 24 Stunden zu veranlassen, bei der eine automatische Entsperrung erfolgt. Im terrestrischen Spiel ist es wichtig, dass das dort tätige Personal rechtzeitig erkennt, bei welchem Spieler Suchtgefahren entstehen. Deswegen sind die Anforderungen an die Qualifikation des Personals zu überprüfen und gegebenenfalls zu verschärfen.

2.Verbraucherschutz stärken

Das bisherige Online-Einsatzlimit von 1.000 Euro pro Sportwettanbieter soll durch ein Verlustlimit von 1.000 Euro für alle Online-Angebote ersetzt werden. Bei einem Einsatzlimit kann es sein, dass der Spieler keinen Cent verliert und trotzdem von seinem Anbieter gesperrt wird. Diese Regelung ist nicht zielführend, um dem Kanalisierungsauftrag gerecht zu werden. Außerdem soll die Möglichkeit geschaffen werden, dass der Spieler sich bis zum gesetzlichen Limit auch freiwillige, zusätzliche Limits setzen kann.

Das bisherige Verbot von Multi-Channel-Angeboten soll beibehalten werden. Jedoch soll für eine bessere Überwachung der Anbieter ein einheitliches, anbieterbezogenes Spielerkonto eingeführt werden. Auch soll den Aufsichtsbehörden die Möglichkeit verdeckter Testkäufe eingeräumt werden, um effektivere Überwachung zu ermöglichen.

3. Lotteriemonopol sichern

Das staatliche Lotteriemonopol gilt es unbedingt zu erhalten und zu sichern. Es lässt sich allerdings nicht, wie nach dem geltenden GlüStV vorgesehen, lediglich mit den Suchtgefahren begründen, die bei Lotterien grundsätzlich eher als gering anzusehen sind. Das Lotteriemonopol lässt sich vielmehr damit begründen, dass bei Lotterien die Betrugs- und Manipulationsgefahr wegen der hohen Gewinnerwartung und des zentralen „Poolings“ als sehr hoch einzuschätzen ist. Deswegen ist es gerechtfertigt, dass die Lotteriespiele auch weiterhin durch das Lotteriemonopol gesichert werden. Der Staat muss hier seiner Verantwortung im Bereich der Gefahrenabwehr gerecht werden. Insofern sollte das Lotteriemonopol entsprechend neu begründet werden.

4. Vollzug ausbauen, Evaluierung und Forschung

Um einen effektiven Vollzug zu gewährleisten, sollte eine Länderanstalt des öffentlichen Rechts, die für die Erlaubniserteilung und Überwachung von Soziallotterien, Gewerblichen Spielvermittlern, der GKL, den Lotterieeinnehmern sowie den Online-Casino-, Sportwett- und Online-Pferdewettanbietern sowie auch für die Untersagung von illegalen Angeboten im Internet zuständig sein soll, gegründet werden.

Die zuständige Glücksspielaufsichtsbehörde für Online-Anbieter wird die potenziell suchtgefährdenderen Glücksspielarten „Sportwetten“ und „Online-Casino“ mittels eines „Safe-Server“-Systems überwachen. Die Vollzugsmöglichkeiten der Aufsichtsbehörden sind zu stärken. Hierzu ist ein Bündel von Maßnahmen erforderlich, zu denen neben der Zahlungsunterbindung unter anderem auch die Möglichkeit von IP-Blocking gehört. Die „Gemeinsame Geschäftsstelle Glücksspiel“ sollte mit der dauerhaften Sicherstellung der Marktevaluierung betraut werden. Zudem sollen der Geschäftsstelle oder der öffentlich-rechtlichen Anstalt der Länder die Aufgaben übertragen werden, für die die obersten Glücksspielaufsichten der Länder einheitlich wissenschaftliche Gutachten zur Erreichung der Ziele des Glücksspielstaatsvertrages und zur Überprüfung des Regulierungsmodells in Auftrag geben können. Als Kompensation wird der Fachbeirat mit den jetzigen Aufgaben nicht mehr vorgesehen.

5. Sportwetten attraktiv und sicher ausgestalten

Nach der Auffassung des Landes Hessen ist ein Wettprogramm zu schaffen, welches das Spielen im legalen Markt attraktiv macht, sodass dieses Angebot auch entsprechend von den Spielern angenommen und damit dem Ziel der Kanalisierung gerecht wird. Insbesondere ist das Verbot von Live-Ereigniswetten aufzuheben.

6. Legalisierung von Online-Casino-Spielen kohärent regeln

Es soll ein Erlaubnismodell für Online-Casino-Spiele eingeführt werden. Dabei sind aus Kohärenzgründen die Vorgaben aus der Spielverordnung für das gewerbliche Automatenspiel grundsätzlich zu übernehmen. Dies bedeutet explizite Vorgaben an die Spielesoftware.

Hier sind Spieldauer sowie Einsatz und Gewinn zu begrenzen.

Zudem soll sich der Spieler freiwillige zeitliche Limits für sein Spiel setzen können, welche dann auch unter der dann einzuführenden, verpflichtenden „Cool-Down“- Phase liegen können. Die Ausschüttungsquote ist verbindlich vorzuschreiben. Der Einsatz von „responsible gambling tools“ (Spieler-Monitoring-System mit Früherkennungs-Algorithmen) soll verpflichtend werden: Hierzu sind entsprechende staatliche Vorgaben zu prüfen. Die Regulierung ist unter Berücksichtigung insbesondere des Spieler- und Jugendschutzes möglichst so auszugestalten, dass das legale Angebot attraktiv und damit konkurrenzfähig zu den illegalen Angeboten sein kann, sodass die Spieler nicht zu illegalen Anbietern getrieben werden. Schließlich sollte eine Verständigung im Länderkreis über eine kohärente Besteuerung erfolgen. Eine entsprechende Rechtsgrundlage müsste auf Bundesebene geschaffen werden.

Mit den von Hessen vorgeschlagenen Leitlinien verfolgten wir 2015 im Wesentlichen zwei Ziele:

Wir wollten einerseits eine Diskussion über eine Neuregelung zwischen den Ländern anstoßen und wir wollten sie von Nutzen und Wirkung der hessischen Vorschläge überzeugen. Dies haben wir erreicht.

Die Ministerpräsidentenkonferenz diskutiert aktiv über eine Neureglung. Mit dem 3. Glücksspieländerungsstaatsvertrag sind erste Erfolge unserer Vorschläge sichtbar. Mit den heute vorgestellten Eckpunkten haben wir unsere Leitlinien näher präzisiert sowie an aktuelle Entwicklungen und die gegenwärtige Rechtsprechung angepasst. Andererseits wollten wir unseren Freunden und Verbündeten in den Ländern konkrete Vorschläge unterbreiten, wie wir zu einer Neuregelung gelangen können. Dies haben wir getan und immer mehr Länder bekennen sich offen zu einer modernen Glücksspielregulierung. Der „Casus knacksus“ ist allerdings immer noch die Frage der Zulassung von Online-Casino-Spielen. Als Kompromiss ist hierbei auch ein Opt-in/-Out-Modell möglich.

Im Rahmen eines gemeinschaftlichen Anschluss-GlüStV würden beide Grundvarianten gesetzliches Verbot und Erlaubnismodell vorgesehen werden. Die normativen Rahmenbedingungen für die beiden Modelle würden in einem möglichen Anschluss-GlüStV einheitlich festgelegt werden. Die Länder könnten eine entsprechende Modellwahl für ihr Staatsgebiet treffen. Eine solche Lösung wäre zwar Ausdruck bundesstaatlicher Differenziertheit. Ob es der Weisheit letzter Schluss ist, bin ich mir aber nicht sicher, auch wenn Kontrolle und Vollzug einheitlich durch eine zentral zuständige Stelle erfolgen würden. Für den Fall, dass dennoch im Jahr 2019 die Verhandlungen über die Reform des GlüStV scheitern sollten, haben wir in der Koalitionsvereinbarung von CDU und Bündnis90/Die Grünen in Hessen vereinbart, dass dann ein eigenes Landesgesetz ab dem 01.07.2021 erlassen wird, welches eine Regulierung nach unseren Leitlinien bzw. Eckpunkten ermöglicht.

Peter Beuth (CDU), MdL, ist Hessischer Minister des Innern und für Sport. Zuvor war er seit 2009 Generalsekretär der hessischen CDU.