NRW: Schriftlicher Bericht des Chefs der Staatskanzlei: „Aktueller Sachstand der Glücksspielstaatsvertragsnovelle in Verbindung mit einer Auswertung des Endberichts zu „Regulierungsoptionen für den deutschen Online-Glücksspielmarkt der Universität Hamburg“

I. Auswertung des Endberichts der Studie „Regulierungsoptionen für den deutschen Online-Glücksspielmarkt“

Die Studie ist online unter https://www.wiso.uni-hamburg.de/fachbereich-sozoek/forschung/gluecksspielforschung/Dateien/Veroeffentlichungen/regulierungsoptionen-fuer-den-deutschen-onlinegluecksspielmarkt.pdf abrufbar.

Eine Zusammenfassung des Berichtes ist in der Ausgabe 04/2019 auf den Seiten 9 bis 12 abgedruckt.

II: Aktueller Sachstand der Glücksspielstaatsvertragsnovelle

Auf Basis des im Rahmen der Konferenz der Chefin und der Chefs der Senats- und Staatskanzleien am 9. Mai 2019 entwickelten Diskussionspapiers (vgl. dazu den Bericht vom 20.05.2019, Vorlage 17/2099) wurde in den vergangenen Monaten die mögliche Ausgestaltung einer gemeinsamen Anschlussregelung zum Glücksspielstaatsvertrag weiter erörtert. Hierzu hat es mehrere Treffen auf Ebene der Chefin und der Chefs der Senats- und Staatskanzleien gegeben.

Im Rahmen dieser Gespräche haben sich in einigen Bereichen die gegenläufigen Positionen der Länder angenähert. Dabei hat sich erneut herausgestellt, dass der im vergangenen Herbst gestartete Prozess, der die inhaltliche Debatte in den Vordergrund rückt, zum Fortgang der Diskussion beiträgt.

Im Bereich der länderübergreifenden Zentralisierung von Zuständigkeiten für den Vollzug im Bereich des Internets besteht inzwischen grundsätzlich ein Konsens, dass diese Zentralisierung in Form der Übertragung von Aufgaben auf eine neu zu schaffende Anstalt des öffentlichen Rechts erfolgen soll. Diese Anstalt soll für das Vorgehen gegen illegale Anbieter sowie für die Erlaubniserteilung im Online-Bereich und die Überwachung erlaubter Anbieter zuständig sein, soweit in diesem Bereich Erlaubnismodelle vorgesehen werden. Mit der Zentralisierung in Form einer gemeinsamen Länderanstalt würde ein von der Landesregierung bereits seit Längerem verfolgtes Ziel umgesetzt.

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„Ein Rahmen, der das regulierte Spielen unattraktiv macht, leistet dem Schwarzmarkt Vorschub“

Interview mit Staatssekretär Dirk Schrödter, Chef der Staatskanzlei Schleswig-Holstein

Die Länder beraten aktuell intensiv über die zukünftige Glücksspielregulierung in Deutschland. Dabei geht es insbesondere auch um einen neuen Glückspielstaatsvertrag, der im Juli 2021 in Kraft treten soll, und die Frage, inwieweit auch weitere Online-Angebote neben der Sportwette dann in Deutschland lizenziert und reguliert werden sollen. Über den aktuellen Stand der Ländergespräche und welche Punkte bei den Verhandlungen noch strittig sind, sprach Schleswig-Holsteins Staatssekretär Dirk Schrödter mit unserer Fachzeitschrift. Die Fragen stellte Lora Köstler-Messaoudi.

Wie ist der Stand zum neuen Glücksspielstaatsvertrag ab Juni 2021?

Schrödter: Fertig sind wir noch nicht, aber wir befinden uns in intensiven Beratungen, um bis Anfang Dezember dieses Jahres einen geeinten Entwurf für einen neuen Glücksspielstaatsvertrag vorliegen zu haben. Die Diskussionen der letzten Wochen zeigen einen Einigungswillen aller Länder. Aber es gibt weiter strittige Punkte und noch nicht alles ist geeint.

Welche Punkte sind noch strittig?

Schrödter: Es geht weiterhin um die Frage, welche Bereiche des Online-Glücksspiels einer geordneten Regulierung im Sinne des Spieler- und Jugendschutzes unterzogen werden sollen und damit die unstrittigen Ziele des § 1 des Glücksspielstaatsvertrages umgesetzt werden. Konkret heißt das, dass wir uns noch uneinig darüber sind, für welche Formen des Online-Glücksspiels ein neuer Regulierungsansatz gefunden werden soll. Aus meiner Sicht gehört dazu das virtuelle Automatenspiel genauso wie das große Spiel. Aber dies wird noch nicht überall und von jedem so gesehen.

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Glücksspielregulierung unter neuem Vorsitz

Überraschungen sind noch möglich

(Uwe Proll) Seit dem 1. Oktober 2019 ist Bayern in der Nachfolge von Hamburg für ein Jahr Vorsitzland der Ministerpräsidentenkonferenz (MPK). Dieser Wechsel ist nicht unbedeutend, denn er vollzieht sich nicht nur von Nord nach Süd, sondern auch vom weltoffenen Stadtstaat hin zum konservativen Flächenstaat. Doch erstaunlich: Das liberale Hamburg vertritt orthodoxe Positionen (/keine weitere Liberalisierung im Glücksspielmarkt), das konservative Bayern eher liberale (regulierte Öffnung für Casino- und Sportwetten).

Bis Ende des Jahres haben die Länder noch Zeit, den aktuellen Glückspieländerungsstaatsvertrag (GlüÄndStv) zu ratifizieren. Dieser gilt dann bis Mitte 2021. Bis dahin muss dann aber ein neuer Glücksspielstaatsvertrag zwischen den Ländern stehen. Doch die Ausgangslage ist kompliziert, denn entgegen aller sonstigen politischen Erfahrungen, gibt es in dieser Frage keine Orientierung der Länder an einer Trennlinie nach A-Ländern und B-Länden oder nach Nord und Süd. Hier hat jedes Land eine eigene Position. Zudem setzen sich die Bundesparteien mit dieser Frage nicht auseinander, sondern überlassen sie den Landesregierungen. Da das Glücksspiel keine parteipolitische Farbenlehre ist, könnten die Überraschungen noch größer werden. Im Grunde ist es jeder Staatskanzlei selbst überlassen, wie sie entscheidet, natürlich unter Rücksicht auf das mittlerweile sehr facettenreiche Farbenspiel der politischen Zusammensetzung der Regierung auf Landesebene.

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Regulierungsoptionen für den deutschen Online-Glücksspielmarkt

Zusammenfassung des Endberichtes*

(Ingo Fiedler, Fred Steinmetz, Lennart Ante und Marc von Meduna) Die Frage der effektiven Regulierung von Glücksspielen im Internet ist global verankert. Die zunehmende Digitalisierung und Globalisierung haben dazu geführt, dass Glücksspiele in allen Formen und Arten über das Internet erreichbar sind und innerhalb kürzester Zeit genutzt werden können. Dem globalen Markt des Glücksspiels stehen nationale Regulierungssysteme gegenüber. Die große Herausforderung besteht darin, nationales Recht gegenüber global agierenden Anbietern durchzusetzen, die notfalls kurzfristig ihren Unternehmenssitz ändern und mit identischer Software das gleiche Angebot unter neuem Namen erneut im Internet anbieten können.

In Deutschland werden Online-Glücksspiele im Rahmen des GlüStV durch die jeweiligen Bundesländer geregelt und beaufsichtigt. Lizenzen sind dabei lediglich für Sportwetten vorgesehen, wurden jedoch noch nicht vergeben. Mit wenigen Ausnahmen, vor allem dem Online-Vertrieb von Produkten des Deutschen Lotto-Toto-Blocks, werden Onlineglücksspiele in Deutschland ohne Lizenz angeboten. Sportwettanbieter, die sich um eine Lizenz bemühen, halten sich bislang nicht an inhaltliche Lizenzvorschriften, wie etwa das Verbot von Livewetten oder eine Einsatzobergrenze pro Spieler und Monat. Lediglich die Steuern, die im Rahmen einer Lizenz anfallen würden, werden von Sportwettanbietern entrichtet. Spielformen, für welche eine Lizenzierung im deutschen System nicht vorgesehen ist, werden in großen Teilen frei auf dem deutschen Markt angeboten, weil eine Ahndung an der Ansässigkeit der Anbieter im Ausland scheitert. Dies betrifft insbesondere das größte Segment von Onlineglücksspielen: Casino- und Automatenspiele.

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„In Deutschland ist diese Diskussion unattraktiv“

Fragen an Dr. Ingo Fiedler zur Regulierung des Glücksspielmarktes

Die unter Ihrer Leitung durchgeführte Studie „Regulierungsoptionen für den deutschen Online-Glücksspielmarkt“ wurde von neun von 16 Bundesländern beauftragt. Konnten Sie die Ergebnisse mittlerweile vorstellen und wie fielen die Reaktionen auch der Länder aus, die nicht an der Beauftragung beteiligt waren?

Fiedler: Die Studie und die jeweiligen Zwischenstände konnten wir über die vergangenen knapp zwei Jahre in verschiedener Form mit unterschiedlichen Schwerpunkten und an verschiedene Adressatengruppen vorstellen. Auch werden in Zukunft noch einzelne Teile in Artikelform veröffentlicht werden. Zum Abschluss des Endberichts hatte ich zudem die Möglichkeit, die Ergebnisse im Rahmen einer kurzen Präsentation den Chefs der Staats- und Senatskanzleien vorzustellen. Hierauf folgten verschiedene inhaltliche Nachfragen, kommentierende Reaktionen von den Bundesländern hat es jedoch nicht gegeben. Mein Gefühl ist, dass die Studie insgesamt als solides Fundament aufgenommen wurde, um die politische Debatte zur Online-Glücksspielregulierung zu führen.

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Gemeinsames Vorgehen statt Sonderwege

Länder wollen Fragmentierung in der Glücksspielregulierung vermeiden

(Lora Köstler-Messaoudi) Sollte der Dritte Glücksspielstaatsvertrag scheitern, kommt es dann zu eigenen Glücksspielgesetzten in den einzelnen Ländern? Bislang haben drei Bundesländer angekündigt, sich für den Fall der Fälle mit einem eigenen Glücksspielgesetz zu wappnen. Eine Umfrage unserer Fachzeitschrift in den Staatskanzleien der Länder zeigt, dass die Mehrzahl der Länder eine bundeseinheitliche Lösung anstrebt und keinen eigenen Vertrag in der Schublade hat – noch nicht.

Schleswig-Holstein hatte als einziges Bundesland bereits 2011 ein eigenes Glücksspielgesetz verabschiedet, welches eine Legalisierung von Online-Casino- und Pokerspielen vorsah. Die Lizenzen gelten mit Duldung der anderen Bundesländer noch bis Juli 2021. Neben Schleswig-Holstein planen auch Hessen und Nordrhein-Westfalen, ein Erlaubnismodell für Online-Casino- und Online-Poker­spiele einzuführen. Andere Länder wie Niedersachsen, Sachsen und Brandenburg treten hingegen für ein grundsätzliches Verbot des Internet-Glücksspiels ein. Sollte hier keine Einigung gelingen, droht die Gefahr, dass die Länder bei der Glücksspielregulierung auseinanderdriften und eigene Wege gehen.

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Die Entwicklung des Online-Glücksspiels in Deutschland

Anbieter reagieren auf regulatorische Impulse

(Dr. Sven Jung, Dr. Jan Kleibrink, Prof. Dr. Bernhard Köster) Mit dem Inkrafttreten des Glücksspielstaatsvertrags (GlüStV) im Jahr 2012 sollte das Glücksspiel in Deutschland auf eine bundesweit einheitliche, rechtssichere Basis gestellt werden. Neben dem Aus­scheren Schleswig-Holsteins, wo weiterhin aufgrund einer Übergangsregelung viele private Anbieter tätig sind, haben allerdings zwei zentrale Schwächen des GlüStV einen kontinuierlich wachsenden Markt für nicht erlaubtes Glücksspiel in Deutschland begünstigt: Das Verfahren zur vorgesehenen Öffnung des Marktes für Sportwetten scheiterte aufgrund juristischer Einwände. Ohne diese Öffnung hat sich ein recht­licher Graubereich entwickelt. Konkret: Der GlüStV sah die Vergabe von bis zu 20 Lizenzen für Sportwettanbieter vor. Allerdings bewarben sich weit mehr Unternehmen um diese Lizenzen, sodass einige trotz der Erfüllung der Lizenzauflagen leer ausgingen. Die Lizenzvergabe wurde daraufhin juristisch angefochten und für ungültig erklärt. Seitdem operieren private Sportwettanbieter in Deutschland in einem „geduldeten Graubereich“. Zudem wurde die Digitalisierung vieler Lebensbereiche – so auch des Glücksspielmarktes – in seiner Bedeutung und Geschwindigkeit unterschätzt. Das im GlüStV festgeschriebene Online-Verbot für die meisten Spielformen geht an der Lebenswelt und den Präferenzen vieler Spieler vorbei. Zudem wird es in der Praxis nicht voll­zogen, im Gegenteil: Nicht nur die geduldeten Sportwettanbieter, sondern auch Anbieter von Online-Casinos oder Zweitlotterien operieren öffentlich, etwa durch Marketingkampagnen in TV und Internet – und geben sich damit den Anschein der Legalität. So hat sich in den vergangenen Jahren ein massiv wachsender, nicht erlaubter Markt für Online-Glücksspiel entwickelt.

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Sportwettkonzessionsverfahren im dritten Anlauf

Neues Erlaubnisverfahren ab 2020

(Lora Köstler-Messaoudi) Bislang gibt es in Deutschland keine Regulierung für den Sportwettenmarkt. Anbieter von Sportwetten haben aktuell noch keine Möglichkeit, legal zu werden. Der Großteil operiert im Graubereich. So zeigt der aktuelle Jahresreport der Glücksspielaufsichtsbehörden der Länder, dass die Sport- und Pferdewetten im Jahr 2018 im regulierten Markt rund 115 Millionen Euro an Bruttospielerträgen erzielt haben. Im nicht regulierten Markt waren dies deutlich mehr: 1.177 Millionen Euro. Das bedeutet, dass der regulierte Markt in diesem Bereich nicht einmal neun Prozent der Gesamt-Bruttospielerträge ausmacht.

Mehrere Anläufe, den Bereich zu regulieren und damit zu legalisieren scheiterten in der Vergangenheit: In einer ersten Reform des Glücksspielstaatsvertrages einigten sich die Bundesländer auf eine Experimentierphase für Sportwetten. Für sieben Jahre sollten 20 private Anbieter eine Lizenz erhalten. In der europaweiten Ausschreibung bewarben sich rund 80 Anbieter. Nachdem 20 Anbieter ausgewählt wurden, die eine Lizenz erhalten sollten, klagten die unterlegenen Mitbewerber wegen der intransparenten Auswahl. Das Gericht gab den Mitbewerbern Recht. Die Lizenzvergabe scheiterte.

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Beiträge des Glückspielwesens zur Sportfinanzierung

Sport profitiert vielfältig vom Glücksspielwesen

(Univ.-Prof. Dr. Christoph Breuer) Glücksspiel und Sport sind eng miteinander verbunden. So stellen sportliche Wettkämpfe die Basis für Sportwetten dar. In der europäischen Wirtschaftsstatistik werden Sportwetten demzufolge auch als sogenannter „downstream sector“ in der Betrachtung der Sportwirtschaft eingestuft: Sie benötigen den Sport als wirtschaftliche Grundlage, sind aber zu dessen Produktion nicht erforderlich. Diese Einstufung greift jedoch womöglich zu kurz. Denn der Sport profitiert seit jeher finanziell vom Glücksspielwesen. Insofern könnte das Glücksspielwesen durchaus als ein Sektor bezeichnet werden, welcher durch seine Finanztransfers zahlreiche sportliche Güter und Dienstleistungen erst ermöglicht.

Im Folgenden werden die Beiträge des Glückspielwesens zur Sportfinanzierung systematisch dargestellt. Dabei ist zu differenzieren zwischen (1) Sportfinanzierung durch eigene Glücksspiele, (2) Sportfinanzierung über Konzessionsabgaben, (3) indirekte Sportfinanzierung über Umsatz- und Gewinnsteuern, (4) Sportsponsoring, (5) Netzwerkeffekte durch Medienwerbung sowie (6) der Komplementarität von Sport- und Glücksspielprodukten.

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Die Live-Wette ist unverzichtbar für die Kanalisierung

Die Entwicklung des Sportwettmarktes in Deutschland

(Benjamin Speckenbach, Kevin Rieger) Die Bedeutung der Sportwette für alle gesellschaftlichen Schichten in Deutschland wird besonders bei Großereignissen sichtbar. So war zuletzt bei der Fußball-Weltmeisterschaft 2018 das Interesse an Tippspielen und Tipprunden allgegenwärtig. In fast jedem Büro und Verein – vom Kleingärtnerverein bis zum Sportclub – wetteten Freunde, Bekannte und Kollegen gemeinsam auf den Ausgang der Spiele in Russland. Die ungebrochen große Nachfrage und breite gesellschaftliche Verankerung hat dabei Tradition. So gehört die Sportwette spätestens seit dem Ende des Zweiten Weltkriegs fest zu Deutschland, sowohl im privaten Umfeld als auch im Angebot professioneller Anbieter. Bereits 1948 wurde das „Staatliche Bayrische Fußballtoto“ gegründet und in den 1950er-Jahren wurden Totoblöcke in allen Bundesländern der Bundesrepublik gebildet. Aufgrund des großen Interesses wurde zeitlich parallel 1953 die Toto-Sportwette auch in der DDR eingeführt, Träger war hier der „VEB Sporttoto“. Die noch rein staatlich organisierte Sportwette bestand zunächst aus Sammelwetten auf den Ausgang von Fußballspielen, etwa als „Elferwette“. Aufgrund der steigenden Nachfrage haben sich das Spektrum der angebotenen Wettarten und der Wettmarkt kontinuierlich vergrößert – die Gründung von ODDSET im Jahre 1999 und das Aufkommen privater Sportwettanbieter waren hierfür die zentralen Meilensteine.

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