Mutlosigkeit als Sündenfall

(Dr. Daniel Henzgen) Die deutsche Glücksspielregulierung ist ein Konjunkturprogramm für illegale Angebote. Nur die Akzeptanz des Spielbedürfnisses und eine Allianz von Anbietern, Politik, Wissenschaft, Prävention und Verwaltung können den fatalen Trend brechen.

Glücksspiel ist Teil der Geschichte der Menschheit. Seit Jahrhunderten finden Menschen im Spiel Zerstreuung und Entspannung. Über drei Viertel der deutschen Bevölkerung haben schon einmal am Glücksspiel teilgenommen, über ein Viertel tut es regelmäßig. Wir sprechen also nicht von einer gesellschaftlichen Randerscheinung, sondern von einem Produkt, das Millionen Menschen täglich mit Freude nutzen. Glücksspiel findet in der Mitte der Gesellschaft statt. Das anzuerkennen, ist keine Glaubensfrage, sondern Tatsache und damit Voraussetzung für jede weitere sinnvolle Auseinandersetzung mit dem Thema.

Es mangelt aber in Deutschland wie in kaum einem anderen europäischen Land genau an dieser Akzeptanz des Faktischen. In einer unheiligen Allianz moralisierender Konsumentengängelung und hartnäckigem ordnungspolitischem Desinteresse wird die politische Diskussion hin zu einem „Weniger-ist-besser“-Paradigma gelenkt. Dabei heißt „weniger Angebot“ bei einem volldigitalisierbaren Produkt immer nur „weniger legales Angebot“. Folgt man der Grundthese „weniger Glücksspiel ist besser“, dann ist gar kein Glücksspiel „am besten“.  Jetzt werden all diejenigen jubeln, die in ihrem freudlosen Kampf gegen Zucker, Fleisch, Alkohol, Müßiggang, Pauschaltourismus und eben Glücksspieldienstleistungen ihren persönlichen Lebensinhalt gefunden haben. Alle diejenigen, die dem Menschsein zugewandt sind, werden sich erinnern, dass Prohibition immer zu drei Ergebnissen führt: Die Preise (hier: Verlustwahrscheinlichkeit) steigen, die Qualität (hier: Jugend- und Spielerschutz) sinkt und die Kriminalität blüht. Aus Ordnungspolitik wird Unordnungspolitik.

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Glücksspielregulierung verlangt nach evidenzbasierter Diskussion

Gegenargumente zu kontrafaktischen Annahmen

(Knut Walter) Die Diskussion um die Zulassung, Einschränkung oder gar das Verbot von Glücksspielen in Deutschland wird meist über die tatsächlichen oder vermeintlichen Risiken von Spielsucht geführt. Die Debatte ist deshalb eine Wissenschaftsdebatte und sie ist interessengelenkt. Denn Spielsucht ist keine naturwissenschaftliche Konstante wie beispielsweise die Schwerkraft, sondern eine von Psychologen und Psychiatern definierte Erkrankung. Die Definition erfolgt in einem politischen Willensbildungsprozess unter Wissenschaftlern an zwei Stellen:

  1. Die Weltgesundheitsorganisation (WHO) veröffentlicht mit der sogenannten International Statistical Classification of Diseases and Related Health Problems (ICD), die es aktuell in der zehnten Ausgabe gibt (ICD-10)1 das weltweit einheitliche Klassifikationssystem der Krankheiten. Die elfte Überarbeitung ist aktuell in Arbeit. In der aktuellen deutschen Ausgabe des ICD-10 (ICD-10-GM) wird die Spielsucht unter dem Begriff Pathologisches Spielen (F630) in der Kategorie Psychische und Verhaltensstörungen in der Rubrik F-63 Abnorme Gewohnheiten und Störungen der Impulskontrolle geführt, also nicht als Suchterkrankung.
  2. Die Vereinigung der amerikanischen Psychiater, die American Psychiatric Association (APA), veröffentlicht in größeren Abständen ihr Diagnostic and Statistical Manual of Mental Disorders (DSM). Dieses Diagnose- und Statistikhandbuch der Geistesstörungen, so die wörtliche Übersetzung, liegt seit 2013 in der fünften Ausgabe vor (DSM-V)2. Hier wird die Spielsucht als Gambling Disorder (Glücksspielstörung) erstmals in die Kategorie der Substanzbezogenen und Sucht­erzeugenden Störungen (Substance-Related and Addictive Disorders) geführt. Vorher war es eine Impulskontrollstörung (Impulse-Control Disorder Not Elsewhere Classified).

In beiden Klassifikationssystemen steckt der Begriff statistisch. Er verdeutlicht, dass es sich um eine Untersuchungsmethode handelt, die mathematische Unterschiede zwischen einzelnen Personengruppen und der Normalbevölkerung untersucht. In beiden Fällen erfolgt dies mithilfe einer Reihe von Fragen, die sich auf das Glücksspiel- und Sozialverhalten der jeweils vergangenen 12 Monate beziehen. Im DSM-V liegt eine Glücksspielstörung vor, wenn mindestens vier von neun Fragen mit „ja“ beantwortet wurden.

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Freiheit und Verantwortung

Verhindert oder ermöglicht Regulierung Freiheit und Verantwortung?

(Dr. Bertold Höcker) Das Grundgesetz der Bundesrepublik Deutschland gründet in einer Sicht auf den Menschen, die durch das Christentum geprägt ist. Ich möchte dieses Menschenbild, das durch seine Konkretion im Gesetz unser Zusammenleben regelt, in Hinsicht auf die Beziehung von Freiheit und Verantwortung hin entfalten, um damit einen Beitrag zur Diskussion um die Frage der Regulierung von Glücksspiel zu leisten. Denn hinter dieser Frage steht die Auseinandersetzung darüber, wieviel Verantwortung der Einzelne für seine Handlungen trägt.

Das Christentum und unser Grundgesetz beschreiben den Menschen als frei geboren und unabhängig von Herkunft, Rasse, Geschlecht etc. mit gleichen Rechten ausgestattet, die es zu schützen gilt. Seinen zusammenfassenden Sinn findet dieses im Ausdruck der Präambel des Grundgesetzes, dass die Würde des Menschen unantastbar sei. Die Bibel verdeutlicht das unter anderem im Neuen Testament und betont da-rüber hinaus die Freiheit des Individuums. Die herausragende Stelle ist dabei ein Abschnitt aus dem Galaterbrief im 5. Kapitel: „Zur Freiheit hat uns Christus befreit! So steht nun fest und lasst euch nicht wieder das Joch der Knechtschaft auflegen.“

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Plädoyer für eine politisch-pragmatische Entscheidung

Glücksspieländerungsstaatsvertrag

(Christian Dürr) Die seit Jahren andauernde Debatte um den Umgang mit Glücksspiel in Deutschland nimmt kein Ende. Zum Glück, könnte man meinen, denn die bisher auf dem Tisch liegende Einigung mancher Länder erfüllt keineswegs die Ansprüche, die man an eine vernünftige Regulierung des Glücksspielmarkts stellen sollte. Mit der neuerlichen Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts, das Verbot von Poker-, Casino- und Rubbellosspielen im Internet anzuerkennen, scheint zudem die nächste Runde eingeläutet zu sein. Die Glücksspieldebatte dreht sich im Kreis – sie müsste es aber nicht, wenn die politischen Entscheidungsträger ihrer Verantwortung endlich gerecht würden.

Analysiert man die Situation, in der wir uns befinden, stellt man Folgendes fest: Das Kernproblem liegt doch darin, dass es die Politik versäumt hat, ordentliche Rahmenbedingungen zu setzen. Mir sind nur wenige andere Politikfelder bekannt, in denen über Jahre hinweg Realitäten dermaßen ausgeblendet wurden, wie es im Bereich Glücksspiel der Fall ist. Man kann vielleicht auf die Debatten um die sogenannte Ehe für alle oder auch um die umstrittene Legalisierung von Cannabis verweisen. Veränderungen in der Gesellschaft, die im Privatleben vieler als Selbstverständlichkeiten gelten, werden von großen Teilen der Politik ignoriert. Bezüglich des Themas Glücksspiel wiegt das Versäumnis meiner Meinung nach besonders schwer. Es fällt nur niemandem auf, weil das öffentliche Interesse gering ist.

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„Schleswig-Holsteins Entscheidung ist richtig”

MdB Prof. Dr. Patrick Sensburg im Interview

Auf Länderebene findet man nach wie vor keine gemeinsame Lösung für eine kohärente Glücksspielregulierung. Im Interview spricht Prof. Dr. Patrick Sensburg, Mitglied des Deutschen Bundestages, über die Gründe und mögliche Lösungsansätze. So wäre der Bund bereit, hier vermittelnd tätig zu werden und Aufgaben zu übernehmen, um den Stillstand bei der Glücksspielregulierung zu überwinden.

Warum gibt es bislang keine kohärente Glücksspielregulierung in Deutschland?

Seit mehr als zehn Jahren wird in Deutschland darüber diskutiert, wie das Glücksspielwesen am besten zu regulieren ist. In dieser Zeit gab es einen Lotteriestaatsvertrag, mehrere Glücksspielstaatsverträge und mittlerweile mehrere Versionen von sogenannten „Glücksspieländerungsstaatsverträgen“. Alle sind vor dem Bundesverfassungsgericht oder dem Europäischen Gerichtshof gescheitert.

Wie beurteilen Sie die möglichen Folgen der derzeitigen Situation?

Es gibt unzählige gerichtliche Verfahren bzw. Rechtsstreitigkeiten, die einen unregulierten Markt begünstigen und somit das oberste Ziel der Glücksspielregulierung, die Gewährleistung eines effizienten Jugend-, Verbraucher und Datenschutzes, gefährden. Daher wäre es an der Zeit, für fairen Wettbewerb, für Rechtssicherheit und auch für Verbraucherschutz zu sorgen. Zuletzt ist auch an die Einnahmen des Staates und den fairen Umgang mit den Unternehmen der Glücksspielbranche zu denken.

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Neuerungen in der Glücksspielregulierung in NRW

Ministerialrat Edgar Quasdorff im Interview

Das Nordrhein-Westfälische Innenministerium hat jüngst zwei Erlasse zum Glücksspielwesen auf den Weg gebracht. NRW will damit unter anderem gegen Schein-Spielhallen vorgehen, sogenannte „vermeintliche Gastronomien“ oder, verharmlosend, „Café-Casinos“ genannt. Erstmals sollen Geeignetheitsbescheinigungen für das Aufstellen von Geldgewinnspielgeräten entzogen bzw. widerrufen werden. Der andere Erlass des Landes gibt den Kommunen neben quantitativen Kriterien auch qualitative Kriterien beim Vollzug der Spielhallenregulierung an die Hand. Im Gespräch erläutert Edgar Quasdorff, Leiter des Referat 13 (Glückspielwesen) im Innenministerium, was sich mit den Erlassen ändern wird und wie es in NRW mit der Glücksspielregulierung weitergeht.

Warum ein neuer Erlass für Kommunen zur Auslegung des Glücksspielstaatsvertrages?

Der Erlass vom 06.11.2017 sollte im Hinblick auf meine Auslegungshinweise vom 10.05.2016 den Kommunen noch einmal Hilfestellung im Umgang mit der Umsetzung des Glücksspielstaatsvertrages geben. Anlass waren nicht zuletzt auch die einschlägigen Entscheidungen von Bundesverwaltungsgericht und Bundesverfassungsgericht.

Ein Erlass betont qualitative Beurteilungskriterien bei der Härtefallprüfung. Was wird anders?

Im Rahmen der Härtefallprüfung nach § 29 Absatz 4 Satz 4 GlüÄndStV können Ausnahmen vom Mindestabstand oder der Höchstzahl der aufgestellten Spielgeräte übergangsweise zugelassen werden. Dabei können vom Spielhallenbetreiber getätigte Investitionen und deren Amortisation ein Kriterium sein, das in die Entscheidung einfließen kann. Dazu zählen auch die Kosten, die in Bezug auf eine qualitative Verbesserung der Spielstätte getätigt wurden, z. B. zur Stärkung des Spielerschutzes oder der Suchtprävention. Bei der Störerauswahl auch die dort aufgeführten qualitativen Gesichtspunkte. Darüber hinaus steht es den Kommunen frei, weitere Kriterien bei der Härtefallprüfung zu berücksichtigen. Eine Entscheidung ist jedoch immer anhand des Einzelfalls zu treffen und ebenso an Sinn und Zweck der Härtefallregelung zu messen. Die im Erlass aufgeführten Härtefallkriterien sprengen den gesetzlich vorgegebenen Rahmen nicht. Schließlich ist das Ermessen auch bei der Störerauswahl zu berücksichtigen.

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Die Regulierung des Online-Glücksspielmarktes in Spanien

Kooperatives Miteinander von Glücksspielaufsicht und Anbietern

(Rafael García del Poyo und Antonio Manuel Martín González) Wie die Bundesrepublik ist auch das Königreich Spanien ein Föderalstaat. Da die spanische Organisationsstruktur mit der bundestaatlichen Ordnung in Deutschland vergleichbar ist, lohnt sich eine Betrachtung des spanischen Modells der Glücksspielregulierung, um neue Impulse für die nationale Debatte zu beziehen. Anders als in Deutschland führte die Glücksspielregulierung in Spanien trotz der komplexen Themen in einem übersichtlichen Zeitrahmen zu einer gesamtstaatlichen Regelung. Bevor diese Regulierung und ihr Ablauf betrachtet werden sollen, zunächst ein kurzer Abriss des spanischen politischen Systems.

Spanien gliedert sich in 17 autonome Gemeinschaften und zwei autonome Städte. Diese sind zwar nicht eigenständig und verfassungsautonom, verfügen aber über einen den Bundesländern vergleichbaren, je nach jeweiligem Autonomiestatut unterschiedlichen Kompetenzumfang. Auf Ebene des Staates Spanien sind die autonomen Gemeinschaften über die direkt und zu einem Fünftel vom jeweiligen Parlament der Gemeinschaft gewählten Senatoren in den Senado eingebunden. Der 259-köpfige Senado bildet mit den rund 350 direkt gewählten Abgeordneten im Cogreso de los Diputados das Parlament Cortes Generales. Die Gemeinschaften sind in der Regel für die Ausführung von Gesetzen und die Verwaltung zuständig. Dieser staatliche Aufbau macht Spanien damit der bundesstaatlichen Ordnung in Deutschland vergleichbar, wenn auch der regionale Einfluss auf die Gesetzgebung geringer ist.

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Staatsversagen in der Regulierung – Glücksspielkontrolle weist noch viele offene Punkte auf / zahlreiche Fragen unbeantwortet

(Lora Köstler-Messaoudi) Die Glücksspielregulierung ist ein heikles Thema. In der Politik finden sich nicht viele, die dazu Position beziehen wollen. Für die Verwaltungen vor Ort wird das zum Problem, denn die Umsetzung in der Praxis zeigt, dass die getroffenen Regelungen nicht eindeutig und mitunter auch nicht gerichtsfest sind.

Mitte März dieses Jahres einigten sich die Bundesländer auf eine Reform des Glücksspieländerungsstaatsvertrages (GlüStV). Dieser Schritt war notwendig geworden, um die durch gerichtliche Entscheidungen entstandene Blockadesituation bei den Sportwetten zu beseitigen. Zudem hatte der Europäische Gerichtshof 2016 kritisiert, dass die derzeitige Rechtslage nicht europarechtskonform sei.

Die wichtigsten Neuerungen des aktuellen Reformwerkes sind die Aufhebung der bisherigen Kontingentierung der Sportwettkonzessionen und die Vergabe von 35 vorläufigen Konzessionen zum 1. Januar 2018. „Mit dieser punktuellen Änderung des geltenden Staatsvertrages wird die Regulierung des Sportwettmarktes abgeschlossen und Klarheit für Anbieter und beteiligte Dritte geschaffen“, verkündete Sachsen-Anhalts Ministerpräsident Reiner Haseloff (CDU) am 16. März im Anschluss an die Konferenz der Ministerpräsidenten. Doch die EU-Kommission hat die auf den Weg gebrachte Reform des Glücksspielstaatsvertrags in einem vertraulichen Schreiben an die deutschen Behörden wiederholt kritisiert. Die geplante Reform ändere nichts an der grundsätzlichen Kritik aus Brüssel, dass für das Verbot der Online-Casinos und -Poker eine schlüssige Begründung fehle. Zudem werden laut EU-Kommission die Sportwettanbieter benachteiligt, die nicht zu den 35 Unternehmen gehören, die Anfang 2018 eine vorläufige Lizenz erhalten sollen. Dies sei ein Marktzugangshindernis, das gegen EU-Recht verstoße.

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A coherent approach – Legalizing and regulating online gambling

(André Wilsenach) It is often said that it is never too late to regulate gambling, whether it is terres­trial or online or both, as long as you don’t avoid the dark corners of unregulated gambling. Quite rightly proponents of strong regulation are able to refer to many examples around the world where the positive impact of a well-regulated gambling environment is evident, not only by having resulted in booming gambling industries, but also by having led to growth in non-gaming sectors such as tourism, entertainment, telecommunication, etc. Jurisdictions such as Nevada, United Kingdom, Italy, Denmark, Australia, South Africa and several others are good examples. It is worth mentioning that the gaming industry has come a long way from being regarded as a vice that was legally permitted in only a few jurisdictions, to today being considered part of the services sector, competing with other leisure and entertainment industries.

What is not always evident from these discussions is, what is the ideal approach towards legalizing and regulating a hybrid gambling market? Therefore, what are the lessons that can be learned from jurisdictions that have been successful in regulating hybrid gambling markets?

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Quo vadis Glücksspielregulierung? – In der Diskussion mit Staatssekretärin Trochowski und Prof. Rürup

(Lora Köstler-Messaoudi) Schadet die aktuelle Regulierung den ehrlichen Anbietern? Woran hapert es im politischen Diskurs um die Regulierung? Und vor welchen zusätzlichen He­rausforderungen steht die Branche? In einer Diskussionsrunde auf dem Bundeskongress erläuterten Brandenburgs Staatssekretärin für Finanzen und Vorsitzende des Aufsichtsrats der Land Brandenburg Lotto GmbH, Daniela Trochowski, sowie der Ökonom und Wissenschaftler Prof. Bert Rürup ihre Sicher der Dinge.

In der Praxis unterliegen regulierte Glücksspielanbieter vielen Werberestriktionen, die nichtregulierte Anbieter getrost umgehen. Wird damit nicht ein Vorteil für den unregulierten Markt geschaffen?

Rürup: Ja, Werbung für Glücksspiele sollte exklusiv für Angebote des regulierten Bereichs möglich sein. Werbung für die legalen Formen des Glücksspiels bringt diese mehr in das Bewusstsein der Menschen. Werbung für Angebote des nicht regulierten Bereichs suggeriert deren Legalität und setzt damit Anreiz, mehr dieser Angebote zu nutzen.

Trochowski: Für das staatliche Glückspiel gelten in der Tat sehr restriktive Aufsichten. Es wird uns beispielsweise vorgeschrieben, wie die einzelnen Lose auszusehen haben. Hier könnte man dem Glücksspielmarkt mehr Raum geben, insbesondere dem staatlichen Bereich. Es gibt Zeitungen, die für illegale Anbieter werben, ohne dass sie sich dessen bewusst sind. Hier sollte die Aufsicht aktiver sein, denn das behindert auch das staatliche Glücksspiel.

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