Glücksspielregulierung – der große Wurf ist notwendig!

von Prof. Dr. Gregor Kirchhof

Die lange Diskussion über die Glücksspielregulierung geht gegenwärtig in eine neue und vielleicht in die entscheidende Runde. Nach der Reform im Jahr 2012 sollte in diesem Jahr der Glücksspielstaatsvertrag erneut novelliert werden. Von vornherein wurden nur “minimalinvasive Änderungen” erwogen. Doch auch über diese konnten die Bundesländer keinen Konsens erzielen. Dieses Scheitern eröffnet die Chance für die notwendige grundlegende Reform. Weiterlesen

“Der Geduldsfaden beim Glücksspiel ist überspannt”

von Martin Gerster, MdB und Dr. Jens Zimmermann, MdB

Die staatlichen Lottogesellschaften (DTLB) machen einen Umsatz (Spieleinsätze) von gut 7 Milliarden Euro/Jahr. Neben der Förderung gemeinwohlorientierter Projekte profitieren auch die Staatshaushalte. Dank Lotteriesteuer waren es im Jahr 2017 immerhin fast 1,2 Milliarden Euro. Ein ganz anderes Bild bietet sich bei den Zweitlotterien. Deren Umsätze (Spieleinsätze) werden derzeit auf nahezu 400 Mio. Euro/Jahr geschätzt (Quelle: Lotto Baden-Württemberg). Tendenz: stark steigend. Damit gehen jetzt bereits ca. sechs Prozent der Umsätze am Fiskus und den Destinatären vorbei.

Durch ein ewiges “Ping-Pong-Spiel” zwischen Länder-Glücksspielstaatsverträgen einerseits und Europäischem Gerichtshof (EuGH) andererseits besteht schon zu lange Rechtsunsicherheit. Weiterlesen

Glücksspielstaatsvertrag und Regulierung

Von Martin Stadelmaier

Die glücksspielpolitische und glücksspielrechtliche Lage hat sich seit dem 2. Bundeskongress zum Glücksspielwesen nachhaltig geändert. Die politische Situation in den Ländern ist durch Regierungswechsel und Veränderungen bei den Regierungschefinnen und –chefs neu aufgestellt. Der Versuch mit dem von der EU-Kommission bereits notifizierten zweiten Glücksspieländerungsstaatsvertrag eine befriedende Regelung bei den Sportwetten und eine Stärkung der Aufsichten zu erreichen, ist (vorerst) am Veto Schleswig-Holsteins gescheitert. Der unveränderte Glücksspielstaatsvertrag gilt fort. Eben dieser Glücksspielstaatsvertrag hat sich entgegen aller „Unkenrufe“, auch auf den Kongressen des Behörden Spiegel, als rechtlich außerordentlich stabil erwiesen.

Die Urteile des Bundesverwaltungsgerichts vom 16. Dezember 2016 und die beiden vom 26. Oktober 2017 sowie der Beschluss des Bundesverfassungsgerichts vom 7. März 2017 haben die deutsche Glücksspielregulierung in allen wesentlichen Punkten bestätigt.

Auch auf europäischer Ebene wurde Klarheit geschaffen. Die EU Kommission hat das Vertragsverletzungsverfahren gegen Deutschland eingestellt, die Untätigkeitsbeschwerde gegen die EU-Kommission durch den Deutschen Sportwettenverband wurde vom EU-Ombudsmann abgewiesen. Nicht zuletzt der Europäische Gerichtshof hat in Fortsetzung seiner bisherigen Rechtsprechung die Regelungskompetenz der Mitgliedsstaaten (C-166/17, 19.10.2017, Sportingbet PLC vers. Santa Casa da Misericórdia de Lisboa) und darin eingebettet die Notwendigkeit der Diskriminierungsfreiheit (C-3/17, 28.02.2018, Sporting Odds vers. Ungarische Finanzverwaltung) unterstrichen. Weiterlesen

Mutlosigkeit als Sündenfall

(Dr. Daniel Henzgen) Die deutsche Glücksspielregulierung ist ein Konjunkturprogramm für illegale Angebote. Nur die Akzeptanz des Spielbedürfnisses und eine Allianz von Anbietern, Politik, Wissenschaft, Prävention und Verwaltung können den fatalen Trend brechen.

Glücksspiel ist Teil der Geschichte der Menschheit. Seit Jahrhunderten finden Menschen im Spiel Zerstreuung und Entspannung. Über drei Viertel der deutschen Bevölkerung haben schon einmal am Glücksspiel teilgenommen, über ein Viertel tut es regelmäßig. Wir sprechen also nicht von einer gesellschaftlichen Randerscheinung, sondern von einem Produkt, das Millionen Menschen täglich mit Freude nutzen. Glücksspiel findet in der Mitte der Gesellschaft statt. Das anzuerkennen, ist keine Glaubensfrage, sondern Tatsache und damit Voraussetzung für jede weitere sinnvolle Auseinandersetzung mit dem Thema.

Es mangelt aber in Deutschland wie in kaum einem anderen europäischen Land genau an dieser Akzeptanz des Faktischen. In einer unheiligen Allianz moralisierender Konsumentengängelung und hartnäckigem ordnungspolitischem Desinteresse wird die politische Diskussion hin zu einem „Weniger-ist-besser“-Paradigma gelenkt. Dabei heißt „weniger Angebot“ bei einem volldigitalisierbaren Produkt immer nur „weniger legales Angebot“. Folgt man der Grundthese „weniger Glücksspiel ist besser“, dann ist gar kein Glücksspiel „am besten“.  Jetzt werden all diejenigen jubeln, die in ihrem freudlosen Kampf gegen Zucker, Fleisch, Alkohol, Müßiggang, Pauschaltourismus und eben Glücksspieldienstleistungen ihren persönlichen Lebensinhalt gefunden haben. Alle diejenigen, die dem Menschsein zugewandt sind, werden sich erinnern, dass Prohibition immer zu drei Ergebnissen führt: Die Preise (hier: Verlustwahrscheinlichkeit) steigen, die Qualität (hier: Jugend- und Spielerschutz) sinkt und die Kriminalität blüht. Aus Ordnungspolitik wird Unordnungspolitik.

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Glücksspielregulierung verlangt nach evidenzbasierter Diskussion

Gegenargumente zu kontrafaktischen Annahmen

(Knut Walter) Die Diskussion um die Zulassung, Einschränkung oder gar das Verbot von Glücksspielen in Deutschland wird meist über die tatsächlichen oder vermeintlichen Risiken von Spielsucht geführt. Die Debatte ist deshalb eine Wissenschaftsdebatte und sie ist interessengelenkt. Denn Spielsucht ist keine naturwissenschaftliche Konstante wie beispielsweise die Schwerkraft, sondern eine von Psychologen und Psychiatern definierte Erkrankung. Die Definition erfolgt in einem politischen Willensbildungsprozess unter Wissenschaftlern an zwei Stellen:

  1. Die Weltgesundheitsorganisation (WHO) veröffentlicht mit der sogenannten International Statistical Classification of Diseases and Related Health Problems (ICD), die es aktuell in der zehnten Ausgabe gibt (ICD-10)1 das weltweit einheitliche Klassifikationssystem der Krankheiten. Die elfte Überarbeitung ist aktuell in Arbeit. In der aktuellen deutschen Ausgabe des ICD-10 (ICD-10-GM) wird die Spielsucht unter dem Begriff Pathologisches Spielen (F630) in der Kategorie Psychische und Verhaltensstörungen in der Rubrik F-63 Abnorme Gewohnheiten und Störungen der Impulskontrolle geführt, also nicht als Suchterkrankung.
  2. Die Vereinigung der amerikanischen Psychiater, die American Psychiatric Association (APA), veröffentlicht in größeren Abständen ihr Diagnostic and Statistical Manual of Mental Disorders (DSM). Dieses Diagnose- und Statistikhandbuch der Geistesstörungen, so die wörtliche Übersetzung, liegt seit 2013 in der fünften Ausgabe vor (DSM-V)2. Hier wird die Spielsucht als Gambling Disorder (Glücksspielstörung) erstmals in die Kategorie der Substanzbezogenen und Sucht­erzeugenden Störungen (Substance-Related and Addictive Disorders) geführt. Vorher war es eine Impulskontrollstörung (Impulse-Control Disorder Not Elsewhere Classified).

In beiden Klassifikationssystemen steckt der Begriff statistisch. Er verdeutlicht, dass es sich um eine Untersuchungsmethode handelt, die mathematische Unterschiede zwischen einzelnen Personengruppen und der Normalbevölkerung untersucht. In beiden Fällen erfolgt dies mithilfe einer Reihe von Fragen, die sich auf das Glücksspiel- und Sozialverhalten der jeweils vergangenen 12 Monate beziehen. Im DSM-V liegt eine Glücksspielstörung vor, wenn mindestens vier von neun Fragen mit „ja“ beantwortet wurden.

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Freiheit und Verantwortung

Verhindert oder ermöglicht Regulierung Freiheit und Verantwortung?

(Dr. Bertold Höcker) Das Grundgesetz der Bundesrepublik Deutschland gründet in einer Sicht auf den Menschen, die durch das Christentum geprägt ist. Ich möchte dieses Menschenbild, das durch seine Konkretion im Gesetz unser Zusammenleben regelt, in Hinsicht auf die Beziehung von Freiheit und Verantwortung hin entfalten, um damit einen Beitrag zur Diskussion um die Frage der Regulierung von Glücksspiel zu leisten. Denn hinter dieser Frage steht die Auseinandersetzung darüber, wieviel Verantwortung der Einzelne für seine Handlungen trägt.

Das Christentum und unser Grundgesetz beschreiben den Menschen als frei geboren und unabhängig von Herkunft, Rasse, Geschlecht etc. mit gleichen Rechten ausgestattet, die es zu schützen gilt. Seinen zusammenfassenden Sinn findet dieses im Ausdruck der Präambel des Grundgesetzes, dass die Würde des Menschen unantastbar sei. Die Bibel verdeutlicht das unter anderem im Neuen Testament und betont da-rüber hinaus die Freiheit des Individuums. Die herausragende Stelle ist dabei ein Abschnitt aus dem Galaterbrief im 5. Kapitel: „Zur Freiheit hat uns Christus befreit! So steht nun fest und lasst euch nicht wieder das Joch der Knechtschaft auflegen.“

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Plädoyer für eine politisch-pragmatische Entscheidung

Glücksspieländerungsstaatsvertrag

(Christian Dürr) Die seit Jahren andauernde Debatte um den Umgang mit Glücksspiel in Deutschland nimmt kein Ende. Zum Glück, könnte man meinen, denn die bisher auf dem Tisch liegende Einigung mancher Länder erfüllt keineswegs die Ansprüche, die man an eine vernünftige Regulierung des Glücksspielmarkts stellen sollte. Mit der neuerlichen Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts, das Verbot von Poker-, Casino- und Rubbellosspielen im Internet anzuerkennen, scheint zudem die nächste Runde eingeläutet zu sein. Die Glücksspieldebatte dreht sich im Kreis – sie müsste es aber nicht, wenn die politischen Entscheidungsträger ihrer Verantwortung endlich gerecht würden.

Analysiert man die Situation, in der wir uns befinden, stellt man Folgendes fest: Das Kernproblem liegt doch darin, dass es die Politik versäumt hat, ordentliche Rahmenbedingungen zu setzen. Mir sind nur wenige andere Politikfelder bekannt, in denen über Jahre hinweg Realitäten dermaßen ausgeblendet wurden, wie es im Bereich Glücksspiel der Fall ist. Man kann vielleicht auf die Debatten um die sogenannte Ehe für alle oder auch um die umstrittene Legalisierung von Cannabis verweisen. Veränderungen in der Gesellschaft, die im Privatleben vieler als Selbstverständlichkeiten gelten, werden von großen Teilen der Politik ignoriert. Bezüglich des Themas Glücksspiel wiegt das Versäumnis meiner Meinung nach besonders schwer. Es fällt nur niemandem auf, weil das öffentliche Interesse gering ist.

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„Schleswig-Holsteins Entscheidung ist richtig”

MdB Prof. Dr. Patrick Sensburg im Interview

Auf Länderebene findet man nach wie vor keine gemeinsame Lösung für eine kohärente Glücksspielregulierung. Im Interview spricht Prof. Dr. Patrick Sensburg, Mitglied des Deutschen Bundestages, über die Gründe und mögliche Lösungsansätze. So wäre der Bund bereit, hier vermittelnd tätig zu werden und Aufgaben zu übernehmen, um den Stillstand bei der Glücksspielregulierung zu überwinden.

Warum gibt es bislang keine kohärente Glücksspielregulierung in Deutschland?

Seit mehr als zehn Jahren wird in Deutschland darüber diskutiert, wie das Glücksspielwesen am besten zu regulieren ist. In dieser Zeit gab es einen Lotteriestaatsvertrag, mehrere Glücksspielstaatsverträge und mittlerweile mehrere Versionen von sogenannten „Glücksspieländerungsstaatsverträgen“. Alle sind vor dem Bundesverfassungsgericht oder dem Europäischen Gerichtshof gescheitert.

Wie beurteilen Sie die möglichen Folgen der derzeitigen Situation?

Es gibt unzählige gerichtliche Verfahren bzw. Rechtsstreitigkeiten, die einen unregulierten Markt begünstigen und somit das oberste Ziel der Glücksspielregulierung, die Gewährleistung eines effizienten Jugend-, Verbraucher und Datenschutzes, gefährden. Daher wäre es an der Zeit, für fairen Wettbewerb, für Rechtssicherheit und auch für Verbraucherschutz zu sorgen. Zuletzt ist auch an die Einnahmen des Staates und den fairen Umgang mit den Unternehmen der Glücksspielbranche zu denken.

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Neuerungen in der Glücksspielregulierung in NRW

Ministerialrat Edgar Quasdorff im Interview

Das Nordrhein-Westfälische Innenministerium hat jüngst zwei Erlasse zum Glücksspielwesen auf den Weg gebracht. NRW will damit unter anderem gegen Schein-Spielhallen vorgehen, sogenannte „vermeintliche Gastronomien“ oder, verharmlosend, „Café-Casinos“ genannt. Erstmals sollen Geeignetheitsbescheinigungen für das Aufstellen von Geldgewinnspielgeräten entzogen bzw. widerrufen werden. Der andere Erlass des Landes gibt den Kommunen neben quantitativen Kriterien auch qualitative Kriterien beim Vollzug der Spielhallenregulierung an die Hand. Im Gespräch erläutert Edgar Quasdorff, Leiter des Referat 13 (Glückspielwesen) im Innenministerium, was sich mit den Erlassen ändern wird und wie es in NRW mit der Glücksspielregulierung weitergeht.

Warum ein neuer Erlass für Kommunen zur Auslegung des Glücksspielstaatsvertrages?

Der Erlass vom 06.11.2017 sollte im Hinblick auf meine Auslegungshinweise vom 10.05.2016 den Kommunen noch einmal Hilfestellung im Umgang mit der Umsetzung des Glücksspielstaatsvertrages geben. Anlass waren nicht zuletzt auch die einschlägigen Entscheidungen von Bundesverwaltungsgericht und Bundesverfassungsgericht.

Ein Erlass betont qualitative Beurteilungskriterien bei der Härtefallprüfung. Was wird anders?

Im Rahmen der Härtefallprüfung nach § 29 Absatz 4 Satz 4 GlüÄndStV können Ausnahmen vom Mindestabstand oder der Höchstzahl der aufgestellten Spielgeräte übergangsweise zugelassen werden. Dabei können vom Spielhallenbetreiber getätigte Investitionen und deren Amortisation ein Kriterium sein, das in die Entscheidung einfließen kann. Dazu zählen auch die Kosten, die in Bezug auf eine qualitative Verbesserung der Spielstätte getätigt wurden, z. B. zur Stärkung des Spielerschutzes oder der Suchtprävention. Bei der Störerauswahl auch die dort aufgeführten qualitativen Gesichtspunkte. Darüber hinaus steht es den Kommunen frei, weitere Kriterien bei der Härtefallprüfung zu berücksichtigen. Eine Entscheidung ist jedoch immer anhand des Einzelfalls zu treffen und ebenso an Sinn und Zweck der Härtefallregelung zu messen. Die im Erlass aufgeführten Härtefallkriterien sprengen den gesetzlich vorgegebenen Rahmen nicht. Schließlich ist das Ermessen auch bei der Störerauswahl zu berücksichtigen.

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Die Regulierung des Online-Glücksspielmarktes in Spanien

Kooperatives Miteinander von Glücksspielaufsicht und Anbietern

(Rafael García del Poyo und Antonio Manuel Martín González) Wie die Bundesrepublik ist auch das Königreich Spanien ein Föderalstaat. Da die spanische Organisationsstruktur mit der bundestaatlichen Ordnung in Deutschland vergleichbar ist, lohnt sich eine Betrachtung des spanischen Modells der Glücksspielregulierung, um neue Impulse für die nationale Debatte zu beziehen. Anders als in Deutschland führte die Glücksspielregulierung in Spanien trotz der komplexen Themen in einem übersichtlichen Zeitrahmen zu einer gesamtstaatlichen Regelung. Bevor diese Regulierung und ihr Ablauf betrachtet werden sollen, zunächst ein kurzer Abriss des spanischen politischen Systems.

Spanien gliedert sich in 17 autonome Gemeinschaften und zwei autonome Städte. Diese sind zwar nicht eigenständig und verfassungsautonom, verfügen aber über einen den Bundesländern vergleichbaren, je nach jeweiligem Autonomiestatut unterschiedlichen Kompetenzumfang. Auf Ebene des Staates Spanien sind die autonomen Gemeinschaften über die direkt und zu einem Fünftel vom jeweiligen Parlament der Gemeinschaft gewählten Senatoren in den Senado eingebunden. Der 259-köpfige Senado bildet mit den rund 350 direkt gewählten Abgeordneten im Cogreso de los Diputados das Parlament Cortes Generales. Die Gemeinschaften sind in der Regel für die Ausführung von Gesetzen und die Verwaltung zuständig. Dieser staatliche Aufbau macht Spanien damit der bundesstaatlichen Ordnung in Deutschland vergleichbar, wenn auch der regionale Einfluss auf die Gesetzgebung geringer ist.

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