MdB Prof. Dr. Patrick Sensburg im Interview

Auf Länderebene findet man nach wie vor keine gemeinsame Lösung für eine kohärente Glücksspielregulierung. Im Interview spricht Prof. Dr. Patrick Sensburg, Mitglied des Deutschen Bundestages, über die Gründe und mögliche Lösungsansätze. So wäre der Bund bereit, hier vermittelnd tätig zu werden und Aufgaben zu übernehmen, um den Stillstand bei der Glücksspielregulierung zu überwinden.

Warum gibt es bislang keine kohärente Glücksspielregulierung in Deutschland?

Seit mehr als zehn Jahren wird in Deutschland darüber diskutiert, wie das Glücksspielwesen am besten zu regulieren ist. In dieser Zeit gab es einen Lotteriestaatsvertrag, mehrere Glücksspielstaatsverträge und mittlerweile mehrere Versionen von sogenannten „Glücksspieländerungsstaatsverträgen“. Alle sind vor dem Bundesverfassungsgericht oder dem Europäischen Gerichtshof gescheitert.

Wie beurteilen Sie die möglichen Folgen der derzeitigen Situation?

Es gibt unzählige gerichtliche Verfahren bzw. Rechtsstreitigkeiten, die einen unregulierten Markt begünstigen und somit das oberste Ziel der Glücksspielregulierung, die Gewährleistung eines effizienten Jugend-, Verbraucher und Datenschutzes, gefährden. Daher wäre es an der Zeit, für fairen Wettbewerb, für Rechtssicherheit und auch für Verbraucherschutz zu sorgen. Zuletzt ist auch an die Einnahmen des Staates und den fairen Umgang mit den Unternehmen der Glücksspielbranche zu denken.

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Ministerialrat Edgar Quasdorff im Interview

Das Nordrhein-Westfälische Innenministerium hat jüngst zwei Erlasse zum Glücksspielwesen auf den Weg gebracht. NRW will damit unter anderem gegen Schein-Spielhallen vorgehen, sogenannte „vermeintliche Gastronomien“ oder, verharmlosend, „Café-Casinos“ genannt. Erstmals sollen Geeignetheitsbescheinigungen für das Aufstellen von Geldgewinnspielgeräten entzogen bzw. widerrufen werden. Der andere Erlass des Landes gibt den Kommunen neben quantitativen Kriterien auch qualitative Kriterien beim Vollzug der Spielhallenregulierung an die Hand. Im Gespräch erläutert Edgar Quasdorff, Leiter des Referat 13 (Glückspielwesen) im Innenministerium, was sich mit den Erlassen ändern wird und wie es in NRW mit der Glücksspielregulierung weitergeht.

Warum ein neuer Erlass für Kommunen zur Auslegung des Glücksspielstaatsvertrages?

Der Erlass vom 06.11.2017 sollte im Hinblick auf meine Auslegungshinweise vom 10.05.2016 den Kommunen noch einmal Hilfestellung im Umgang mit der Umsetzung des Glücksspielstaatsvertrages geben. Anlass waren nicht zuletzt auch die einschlägigen Entscheidungen von Bundesverwaltungsgericht und Bundesverfassungsgericht.

Ein Erlass betont qualitative Beurteilungskriterien bei der Härtefallprüfung. Was wird anders?

Im Rahmen der Härtefallprüfung nach § 29 Absatz 4 Satz 4 GlüÄndStV können Ausnahmen vom Mindestabstand oder der Höchstzahl der aufgestellten Spielgeräte übergangsweise zugelassen werden. Dabei können vom Spielhallenbetreiber getätigte Investitionen und deren Amortisation ein Kriterium sein, das in die Entscheidung einfließen kann. Dazu zählen auch die Kosten, die in Bezug auf eine qualitative Verbesserung der Spielstätte getätigt wurden, z. B. zur Stärkung des Spielerschutzes oder der Suchtprävention. Bei der Störerauswahl auch die dort aufgeführten qualitativen Gesichtspunkte. Darüber hinaus steht es den Kommunen frei, weitere Kriterien bei der Härtefallprüfung zu berücksichtigen. Eine Entscheidung ist jedoch immer anhand des Einzelfalls zu treffen und ebenso an Sinn und Zweck der Härtefallregelung zu messen. Die im Erlass aufgeführten Härtefallkriterien sprengen den gesetzlich vorgegebenen Rahmen nicht. Schließlich ist das Ermessen auch bei der Störerauswahl zu berücksichtigen.

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Kooperatives Miteinander von Glücksspielaufsicht und Anbietern

(Rafael García del Poyo und Antonio Manuel Martín González) Wie die Bundesrepublik ist auch das Königreich Spanien ein Föderalstaat. Da die spanische Organisationsstruktur mit der bundestaatlichen Ordnung in Deutschland vergleichbar ist, lohnt sich eine Betrachtung des spanischen Modells der Glücksspielregulierung, um neue Impulse für die nationale Debatte zu beziehen. Anders als in Deutschland führte die Glücksspielregulierung in Spanien trotz der komplexen Themen in einem übersichtlichen Zeitrahmen zu einer gesamtstaatlichen Regelung. Bevor diese Regulierung und ihr Ablauf betrachtet werden sollen, zunächst ein kurzer Abriss des spanischen politischen Systems.

Spanien gliedert sich in 17 autonome Gemeinschaften und zwei autonome Städte. Diese sind zwar nicht eigenständig und verfassungsautonom, verfügen aber über einen den Bundesländern vergleichbaren, je nach jeweiligem Autonomiestatut unterschiedlichen Kompetenzumfang. Auf Ebene des Staates Spanien sind die autonomen Gemeinschaften über die direkt und zu einem Fünftel vom jeweiligen Parlament der Gemeinschaft gewählten Senatoren in den Senado eingebunden. Der 259-köpfige Senado bildet mit den rund 350 direkt gewählten Abgeordneten im Cogreso de los Diputados das Parlament Cortes Generales. Die Gemeinschaften sind in der Regel für die Ausführung von Gesetzen und die Verwaltung zuständig. Dieser staatliche Aufbau macht Spanien damit der bundesstaatlichen Ordnung in Deutschland vergleichbar, wenn auch der regionale Einfluss auf die Gesetzgebung geringer ist.

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(Lora Köstler-Messaoudi) Die Glücksspielregulierung ist ein heikles Thema. In der Politik finden sich nicht viele, die dazu Position beziehen wollen. Für die Verwaltungen vor Ort wird das zum Problem, denn die Umsetzung in der Praxis zeigt, dass die getroffenen Regelungen nicht eindeutig und mitunter auch nicht gerichtsfest sind.

Mitte März dieses Jahres einigten sich die Bundesländer auf eine Reform des Glücksspieländerungsstaatsvertrages (GlüStV). Dieser Schritt war notwendig geworden, um die durch gerichtliche Entscheidungen entstandene Blockadesituation bei den Sportwetten zu beseitigen. Zudem hatte der Europäische Gerichtshof 2016 kritisiert, dass die derzeitige Rechtslage nicht europarechtskonform sei.

Die wichtigsten Neuerungen des aktuellen Reformwerkes sind die Aufhebung der bisherigen Kontingentierung der Sportwettkonzessionen und die Vergabe von 35 vorläufigen Konzessionen zum 1. Januar 2018. „Mit dieser punktuellen Änderung des geltenden Staatsvertrages wird die Regulierung des Sportwettmarktes abgeschlossen und Klarheit für Anbieter und beteiligte Dritte geschaffen“, verkündete Sachsen-Anhalts Ministerpräsident Reiner Haseloff (CDU) am 16. März im Anschluss an die Konferenz der Ministerpräsidenten. Doch die EU-Kommission hat die auf den Weg gebrachte Reform des Glücksspielstaatsvertrags in einem vertraulichen Schreiben an die deutschen Behörden wiederholt kritisiert. Die geplante Reform ändere nichts an der grundsätzlichen Kritik aus Brüssel, dass für das Verbot der Online-Casinos und -Poker eine schlüssige Begründung fehle. Zudem werden laut EU-Kommission die Sportwettanbieter benachteiligt, die nicht zu den 35 Unternehmen gehören, die Anfang 2018 eine vorläufige Lizenz erhalten sollen. Dies sei ein Marktzugangshindernis, das gegen EU-Recht verstoße.

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(André Wilsenach) It is often said that it is never too late to regulate gambling, whether it is terres­trial or online or both, as long as you don’t avoid the dark corners of unregulated gambling. Quite rightly proponents of strong regulation are able to refer to many examples around the world where the positive impact of a well-regulated gambling environment is evident, not only by having resulted in booming gambling industries, but also by having led to growth in non-gaming sectors such as tourism, entertainment, telecommunication, etc. Jurisdictions such as Nevada, United Kingdom, Italy, Denmark, Australia, South Africa and several others are good examples. It is worth mentioning that the gaming industry has come a long way from being regarded as a vice that was legally permitted in only a few jurisdictions, to today being considered part of the services sector, competing with other leisure and entertainment industries.

What is not always evident from these discussions is, what is the ideal approach towards legalizing and regulating a hybrid gambling market? Therefore, what are the lessons that can be learned from jurisdictions that have been successful in regulating hybrid gambling markets?

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(Lora Köstler-Messaoudi) Schadet die aktuelle Regulierung den ehrlichen Anbietern? Woran hapert es im politischen Diskurs um die Regulierung? Und vor welchen zusätzlichen He­rausforderungen steht die Branche? In einer Diskussionsrunde auf dem Bundeskongress erläuterten Brandenburgs Staatssekretärin für Finanzen und Vorsitzende des Aufsichtsrats der Land Brandenburg Lotto GmbH, Daniela Trochowski, sowie der Ökonom und Wissenschaftler Prof. Bert Rürup ihre Sicher der Dinge.

In der Praxis unterliegen regulierte Glücksspielanbieter vielen Werberestriktionen, die nichtregulierte Anbieter getrost umgehen. Wird damit nicht ein Vorteil für den unregulierten Markt geschaffen?

Rürup: Ja, Werbung für Glücksspiele sollte exklusiv für Angebote des regulierten Bereichs möglich sein. Werbung für die legalen Formen des Glücksspiels bringt diese mehr in das Bewusstsein der Menschen. Werbung für Angebote des nicht regulierten Bereichs suggeriert deren Legalität und setzt damit Anreiz, mehr dieser Angebote zu nutzen.

Trochowski: Für das staatliche Glückspiel gelten in der Tat sehr restriktive Aufsichten. Es wird uns beispielsweise vorgeschrieben, wie die einzelnen Lose auszusehen haben. Hier könnte man dem Glücksspielmarkt mehr Raum geben, insbesondere dem staatlichen Bereich. Es gibt Zeitungen, die für illegale Anbieter werben, ohne dass sie sich dessen bewusst sind. Hier sollte die Aufsicht aktiver sein, denn das behindert auch das staatliche Glücksspiel.

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(Daniela Trochowski) In Deutschland besteht ein weitreichendes Staatsmonopol für die Veranstaltung von Glücksspielen, das in dem von allen Ländern geschlossenen Glücksspielstaatsvertrag (GlüStV) verankert ist (§ 10 Abs. 2 und 6 GlüStV). Die staatliche Regulierung ist erforderlich, weil von Glücksspielen eine besondere Suchtgefahr und die damit verbundenen sozialschädlichen Folgen ausgehen können und wegen der besonderen Anfälligkeit von Lotterien für Manipulation und andere kriminelle Handlungen.

Um angemessen auf die Gefahren des Glückspiels reagieren zu können, hatten die Länder in einem ersten Anlauf im Juli 2004 den Lotteriestaatsvertrag (LottStV) abgeschlossen.

Dieser enthielt die drei Ziele, (1) den natürlichen Spieltrieb der Bevölkerung in geordnete und überwachte Bahnen zu lenken, (2) das Ausweichen auf nicht erlaubte Lotterien und Sportwetten zu verhindern und (3) übermäßige Spielanreize abzuwehren.

Im Jahr 2006 befand das Bundesverfassungsgericht (BVerG), dass der Lotteriestaatsvertrag (LottStV) für eine aktive Bekämpfung pathologischen Spielverhaltens nicht ausreiche und das staatliche Sportwettmonopol in seiner damaligen Form einen unzulässigen Eingriff in das Grundrecht der Berufsfreiheit darstelle.

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(Iris Gleicke) Die Zuständigkeit für die Regulierung des Glücksspiels liegt ganz überwiegend in der Hand der Länder. Ich könnte mich daher eigentlich sehr kurz fassen und nur auf die Zuständigkeit des Bundes für das gewerbliche Spielrecht verweisen.

Die Anforderungen an die Aufsteller gewerblicher Geldspielgeräte sowie an diese Geräte sind in der Gewerbeordnung und der Spielverordnung geregelt. Wir haben 2014 die Spielverordnung novelliert, um den Spieler- und Jugendschutz weiter zu verbessern. Die damit verbundenen deutlichen Verschärfungen der Anforderungen an Geldspielgeräte treten mit Übergangsfristen in Kraft. Damit haben wir in diesem Bereich die Weichen für die nächste Zukunft gestellt.

Umsetzbare Regel schaffen

Ich gestatte mir dann aber doch eine Anmerkung zu Themen, die in der Zuständigkeit der Länder liegen. Zunächst zum Vollzug vor Ort. Der Spieler- und Jugendschutz kann nur dann funktionieren, wenn er vor Ort auch tatsächlich durchgesetzt wird. Da gibt es durchaus Luft nach oben. Gerade in größeren Städten sind ganze Straßenzüge von illegalen Glücksspielangeboten geradezu geprägt. Hier sollte aus meiner Sicht sehr viel konsequenter vorgegangen werden. Denn geschützt werden müssen diejenigen, die sich an die Regeln halten. Und alles, was illegal ist, trägt maßgeblich zum nicht besonders positiven Image der Branche bei.

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(Lora Köstler-Messaoudi) Mitte Mai legte die Koalition aus CDU, FDP und Grünen in Schleswig-Holstein ihren Koalitionsvertrag vor. Darin kündigt die neue Regierung in klaren Worten an, dem zweiten Glücksspieländerungsstaatsvertrag im Parlament nicht zustimmen zu wollen. Fehlt auch nur ein Unterzeichner, kann der Änderungsstaatsvertrag nicht in Kraft treten. Für die Länder bedeutet das, dass somit wieder der ursprüngliche Vertrag gilt, der bekanntermaßen unionsrechtswidrig ist.

In seinem Koalitionsvertrag kündigte Schleswig-Holstein zudem an, den aktuell gültigen Glücksspielstaatsvertrag kündigen zu wollen und mit anderen Ländern, genannt wurden hier Hessen, Rheinland-Pfalz und Nordrhein-Westfalen, nach einer tragfähigen europarechtskonformen Lösung zu suchen. Diese soll sich an den Regelungen des bis 2013 gültigen Glücksspielgesetzes Schleswig-Holsteins orientieren.

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