Registerpflicht gegen Vollzugsdefizit

Können die Länder Geldspielgeräte gesetzlich registrieren?

(Prof. Dr. Julian Krüper) Das Automatenglücksspielrecht leidet unter einem gravierenden Vollzugsdefizit, in dessen Schatten sich ein erheblicher grauer Markt illegalen Automatenglücksspiels entwickelt hat. Dies ist nicht allein unter rechtsstaatlichen Auspizien kritikwürdig, sondern auch im Hinblick auf die Berufsfreiheit der Mitbewerber, vor allem in der gleichheitsrechtlichen Lesart des Art. 12 Abs. 1 GG. Die Gründe für das Vollzugsdefizit sind im Glücksspielrecht wie andernorts, klassisch etwa im Umweltrecht, vielfältig und hier nicht im Einzelnen zu rekonstruieren. Indes hat der Befund zu einer Diskussion um neue und alternative Regulierungsinstrumente geführt, die dem Vollzugsdefizit abzuhelfen geeignet wären. Zu diesen Instrumenten zählt auch ein staatliches Register für Geldgewinnspielgeräte (GSG-Register), analog dem Nationalen Waffenregister nach WaffG, wie es etwa in Rheinland-Pfalz bereits diskutiert worden ist.1  Noch vor allen Fragen nach der Zweckmäßigkeit und der Finanzierungsverantwortlichkeit für ein solches Register stellt sich die Frage nach der Gesetzgebungskompetenz für ein solches Regulierungsinstrument, der diese Überlegungen gewidmet sind.

Die Auseinandersetzung um die Gesetzgebungskompetenz im Glücksspielrecht

Nichts weniger als ein freilich noch junger Klassiker des Glücksspielrechts ist die Frage der Auslegung der zentralen Kompetenznorm des Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG.2 Insbesondere geht es dabei um die Reichweite der Bereichsausnahme „Recht der Spielhallen“, deren restriktive Interpretation dem Bund weiträumigen Zugriff auf die Materie gibt und dessen (systematisch und historisch vorzugswürdige) extensive Interpretation den Gestaltungsspielraum der Länder in diesem Bereich erhöht.3 Wiewohl die jüngere Rechtsprechung eher zu einer länderfreundlichen Auslegung neigt, ist die Frage nach der „richtigen“ Auslegung in Ermangelung einer autoritativen Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts nach wie vor ungeklärt. Die Implikationen beider Auffassungen sind aber doch erheblich. Die restriktive Auffassung will die Bereichsausnahme nämlich auf Basis eines „Ortsprinzips“ nur für solche Regelungen öffnen, die an die Gegebenheiten der einzelnen Spielhalle anknüpfen. Sie koppelt den Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG in der Sache mit § 33i GewO und beschränkt jenen auf den Umfang dieser Norm. Demgegenüber lässt die Gegenauffassung weitergehende, etwa auch automatenbezogene Regelungen zu und erstreckt den Kompetenztitel etwa auch auf Fragen, die über § 33f GewO i.V.m der SpielV geregelt sind.4 Einig sind sich die Auffassungen also insoweit, dass unmittelbar spielhallenbezogene Regelungen auf jeden Fall in die Landeskompetenz fallen. Unterschiede machen die Auffassungen dort, wo es um weitergehende, vor allem gerätebezogene Regelungen geht.

Dieser Text erschien in voller Länger in der Fachzeitschrift „Beiträge zum Glücksspielwesen“  Ausgabe 1/2016. Diese kann hier im Jahresabo oder einzeln bestellt werden.

Prof. Dr. Julian Krüper ist Professor für Öffentliches Recht, Verfassungstheorie und interdisziplinäre Rechtsforschung an der Ruhr-Universität Bochum und erster Preisträger des Ars-legendi-Fakultätenpreises für exzellente Lehre in der Rechtswissenschaft.