Kontroverse Länderregelungen in großen Teilen bestätigt – Prof. Dr. Julian Krüper zum jüngsten Urteil des Bundesverfassungsgerichts im Interview

Im April 2017 hat das Bundesverfas­sungsgericht verkündet, dass die durch den Ersten Glücksspieländerungsstaatsvertrag und durch landesrechtliche Vorschriften vorgenommenen Verschärfungen der Anforderungen an die Genehmigung und den Betrieb von Spielhallen verfassungsgemäß sind und damit die Verfassungsbeschwerden von vier Spielhallenbetreibern aus Berlin, Bayern und dem Saarland zurückgewiesen. Für die Branche ist das ein herber Rückschlag. Im Interview spricht Prof. Dr. Julian Krüper, Rechtswissenschaftler der Universität Bochum, über die Auswirkungen und Folgen der Gerichtsentscheidung.

Die Verfassungsbeschwerden der Automatenwirtschaft blieben alle erfolglos. Was waren aus Ihrer Sicht die zentralen Punkte des Verfahrens?

Krüper: Streitig waren Kompetenzfragen und Fragen der sachlichen Rechtfertigung des staatsvertraglichen Regelungsmodells für die Spielhallen, also vor allem der Abstandsgebote und des Verbots der Mehrfachkonzessionen. Den seit der Föderalismusreform tobenden Streit um die Gesetzgebungskompetenzen (Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG: „Recht der Spielhallen“) hat das Bundesverfassungsgericht zugunsten der Länder entschieden. Ich halte das für richtig. Ob die bleibende kompetenzielle Differenzierung zwischen spielhallen- und spielgerätebezogenen Regelungen dauerhaft überzeugend ist, wird man sehen. Sie ist vor allem mit Traditionsgründen zu erklären. Für überregional tätige Betreiber von Spielhallen ist das insgesamt ein missliches Ergebnis, weil sie sich dauerhaft in jedem Bundesland mit einer anderen Rechtslage auseinandersetzen müssen. Verfassungsrechtlich ist diese Vielfalt aber gewollt. Das Kompetenzthema ist mit der Entscheidung – mit Recht – erledigt.

In der Sache ging es darum, ob die starken Eingriffe in die Berufsfreiheit der Spielhallenbetreiber – immerhin zielt der GlüStV 2012 doch auf eine straffe Beschneidung des Marktes – mit dem Grundgesetz vereinbar sind. Dreh- und Angelpunkt ist dabei die Frage, ob und inwieweit das Anliegen der Suchtbekämpfung und die gewählten Mittel geeignet sind, solch weitreichende Eingriffe in die Grundrechte und den Bestand meist unbefristet erteilter Genehmigungen zu rechtfertigen.

Ich zweifele dabei am Ergebnis, mehr aber noch an der Begründung des ersten Senats. Bei der Lektüre kam mir ein Lied von Franz Josef Degenhardt in den Sinn: „Spiel nicht mit den Schmuddelkindern, sing nicht ihre Lieder!“. Von dieser Perspektive auf das Gewerbe scheint mir, wie manchen Kollegen, das Urteil in einigen Passagen beeinflusst. Denken Sie etwa an die Ausführungen zu „legalen Umgehungen“ des Gesetzes oder dem angeblich a priori geringeren grundrechtlichen Schutz des Spielgewerbes.

Die Kritik stellt nicht in Abrede, dass Regulierung nötig ist, das haben auch die Beschwerdeführer nie bestritten: Aber in dem „Wie“ da liegt der ganze Unterschied!

Noch nicht die nötige Aufmerksamkeit bekommen hat der Umstand, dass das Gericht über eine ganze Reihe von – freilich nachgeordneten – Einzelfragen in der Sache nicht entschieden hat, weil es sie für unzulässig gehalten hat. Diese Einschätzung ist wohl vor allem als Hinweis an Behörden, Gerichte und Betreiber zu verstehen, erst einmal im Einzelfall um angemessene Lösungen zu ringen, bevor das Verfassungsgericht eingeschaltet wird. Hier sind, so verstehe ich das Urteil, die Behörden in den Ländern in der Pflicht, für verhältnismäßige Regelungen zu sorgen. Die Entscheidung wäre an diesem Punkt missverstanden, wenn man in ihr eine gerichtliches „anything goes“ für die Behörden und Gerichte sähe.

Kritiker sagen, das Verfahren wurde ausschließlich juristisch geführt, dabei ist Glücksspiel ein komplexes Produkt, das viele Disziplinen berührt, wie Prävention und Suchthilfe, Ökonomie und Stadtentwicklung z. B. Wie schätzen Sie das ein?

Krüper: Nun, ein gerichtliches Verfahren ist natürlich nach rechtlichen Maßstäben zu führen, alles andere möchten wir uns nicht wünschen. Gerichte sind nicht die besseren Suchthelfer, Ökonomen oder Stadtentwickler – und tatsächlich komplexe Rechtsprobleme gibt es auch anderswo, denken Sie an das Atom- oder Immissionsschutzrecht. Richtig ist allerdings, dass die Rechtfertigung der Abstandsgebote und des Verbots der Mehrfachkonzessionen auf suchtwissenschaftlichen Prämissen beruht, deren Richtigkeit durchaus umstritten ist.

Das Gericht korrigiert die Annahmen der Länder hier nicht, weil es ihnen die berühmte „Einschätzungsprärogative“ zubilligt, also einen Spielraum, innerhalb dessen die Politik Gestaltungsentscheidungen so oder so treffen und unterschiedlich begründen kann. Das ist an sich zu begrüßen, weil es Aufgabe des demokratischen Gesetzgebers und nicht des Gerichts ist, grundsätzliche Entscheidungen für das Gemeinwesen zu treffen.

Im konkreten Fall finde ich es gleichwohl nicht überzeugend, weil ich meine, dass die Reichweite der Einschätzungsprärogative stärker in ein Verhältnis zur Art und Tiefe des konkreten Grundrechtseingriffs gesetzt werden müsste. Für mich bleibt die Urteilsbegründung hier hinter legitimen Begründungserwartungen nicht nur der Beschwerdeführer zurück.

Das Gericht behandelt die – bewusste und gewollte – Umgehung etablierter gesetzlicher Vertrauensschutzmechanismen durch den GlüStV wie eine Alltäglichkeit, die sie rechtsstaatlich nicht ist.

Zugleich wird für mein Verständnis nicht hinreichend gewürdigt, dass die grundrechtliche Reichweite des Regulierungsansatzes auf Bereinigung eines Gesamtmarktes zielt. Daran ändert auch nichts, dass der Senat das Regulierungsmodell als objektive Berufszulassungsregel qualifiziert, also als schärfsten denkbaren Eingriff in die Berufsfreiheit, weil daraus in meinen Augen keine entsprechenden Konsequenzen gezogen werden.

Was die von Ihnen angedeutete Kumulation von Grundrechtsbeschränkungen durch Gewerberecht und Planungsrecht (und etwa auch die Werberegulierung) betrifft, ist damit eine juristisch überaus schwierige Frage angesprochen, deren Lösung jedoch nicht Aufgabe des Gerichts im konkreten Verfahren war und die ohnehin nur schwer gerichtlich „zur Sprache gebracht“ werden kann.

Dieses Interview erschien in voller Länge in der Fachzeitschrift „Beiträge zum Glücksspielwesen“  Ausgabe 2/2017. Diese kann hier im Jahresabo oder einzeln bestellt werden.

Julian Krüper ist Inhaber der Professur für Öffentliches Recht, Verfassungstheorie und interdisziplinäre Rechtsforschung an der Ruhr-Universität Bochum. Er leitet dort seit 2016 ein aus der gewerblichen Praxis gefördertes Drittmittelprojekt zum Thema „Moderne Regulierungsinstrumente im Glücksspielrecht“, in dessen Rahmen die Bochumer Gespräche zum Glücksspielrecht stattfinden.