Aufsichtsbehördliche Funktionen und Strukturen in der Glücksspielindustrie

von André Wilsenach

Das Glücksspiel ist in ungefähr 152 Rechtsordnungen weltweit legal, wo­bei es in diesen unterschiedlich strikt geregelt ist. Wirtschafsexperten bringen häufig vor, dass sich die schwerfälligen Regelungsmaß­nahmen von staatlichen Stellen negativ auf das Geschäft niederschlagen und dieses sogar „abwürgen“ würden und häufig der Grund für daniederliegende Volkswirtschafen seien.

Allerdings scheint in den Rechtsordnungen, in denen das Glücksspiel erlaubt ist und es klare staatliche Maßnahmen und einen stren­gen Regelungsrahmen gibt, das Gegenteil der Fall zu sein. Wenn man sich Regulierungen in Staaten wie Nevada, New Jersey, Michigan, Pennsylvania, um nur einige Rechtsordnun­gen in den USA zu nennen, oder dem Ver­einigten Königreich, Dänemark oder Italien in Europa, Singapur, Macau, Australien und Neuseeland im asiatisch-pazifischen Raum oder Südafrika und Botswana in Afrika an­sieht, scheint es auf der Hand zu liegen, dass die Einführung des Glücksspiels auf einer streng regulierten Grundlage äußerst ren­table Glücksspielindustrien hervorgebracht hat.
In vielen Gebieten ging mit der wach­senden Glücksspielindustrie ein bedeutendes Wachstum in der Tourismus- und Unterhal­tungsbranche einher.

Argumente für die Legalisierung des Glücksspiels

Nevada ist ein gutes Beispiel hierfür. Heut­zutage übertreffen beispielsweise die Umsätze aus anderen Tätigkeiten als dem Glücksspiel jene, die daraus erzielt werden. Der primäre Grund für den Besuch von Las Vegas ist nicht länger das Glücksspiel. De facto besuchen heute nur noch fünf Prozent der Personen Las Vegas vorrangig wegen des Glücksspiels. 48 Prozent der Besucher gaben Urlaub/Freizeit als primären Grund für ihren Besuch in Las Vegas an, gefolgt von 14 Prozent, die Freunde besuchten, zehn Prozent, die an Tagungen /geschäftlichen Meetings teilnahmen, und sechs Prozent, die besondere Veranstaltun­gen besuchten. Sollte man eine Studie über die weltweite Rechtslage der Glücksspielindustrie durchführen, würde deutlich werden, dass die Gesetzgebung meistens bemüht ist, diese ehemals illegale Aktivität zu legitimie­ren und zu entkriminalisieren. Das ist de facto auch der Grund, warum die meisten Glücksspielgesetze mit einer Präambel begin­nen, die mehr oder weniger wie folgt lautet: „Glücksspiel ist illegal, sofern es nicht durch [eine Vorschrift oder Verordnung] für legal erklärt wurde.“

Ein Aspekt, der allen Rechtsordnungen weltweit gemein zu sein scheint, ist, dass die Legalisierung und die Entkriminalisierung des Glücksspiels politisch noch nie sehr beliebt gewesen sind, sprich, dass Regie­rungen darin keine Arbeit sehen, die ihnen viele Wählerstimmen einbringt. Aus diesem Grund ist die Legalisierung des Glücksspiels durch Regierungen im Allgemeinen stets mit einem relativ hohen Preis verbunden. Dieser Preis unterscheidet sich von Rechtsordnung zu Rechtsordnung und zielt im Regelfall auf die Erhebung von Steuern, die Stimulation größerer Investitionen, die Förderung der Tourismus- und Dienstleistungsindustri­en, die Schaffung von Arbeitsplätzen, die Beschaffung zusätzlicher Mittel für sozia­le und wohltätige Zwecke, den Schutz der Verbraucher gegen illegale Praktiken oder als Reaktion auf öffentliche Bedenken be­treffend den jungen und schutzbedürftigen Anteil der Bevölkerung ab. In den meisten Rechtsordnungen sind die Gründe für die Legalisierung des Glücks­spiels nie nur ein einziger Aspekt, sondern eine Kombination aus den vorstehenden Elementen und anderen Aspekten.

Argumente für die Regulierung

Wenngleich die Glücksspielindustrie heut­zutage als eine der am stärksten regulierten Branchen erachtet wird, ist es nicht immer offensichtlich, warum es eine solch stark re­gulierte Industrie ist. Um den Grund dafür besser zu verstehen, muss man bedenken, wa­rum Regelungen überhaupt benötigt werden. Wenn wir an die Gründe denken, aus denen Regierungen die Einführung von Regelungen in einer Industrie als eine Notwendigkeit an­sehen, egal ob es die Finanz-, Versicherungs-, Luftfahrt-, Reise- oder Bankenindustrie ist, erhalten wir dadurch ein besseres Verständnis, warum die Glücksspielindustrie derartig reguliert ist. Die Regelung dieser Industrien dient im Allgemeinen stets einer Berichtigung von Marktschwächen und Fehlentwicklun­gen des Marktes; sprich, es liegt zunächst ein Versäumnis aufseiten des Marktes vor, beim Austausch von Waren und Dienstleistungen optimale Ergebnisse zu liefern.

Im Regelfall sieht die Regierung selbst eine Aufgabe darin, durch die Festlegung von Vorschriften in die Bereiche einzugreifen, in denen das Risiko einer Fehlentwicklung des Marktes besteht, um die Interessen der Verbraucher zu schützen. Einfach gesagt, vertreten Regierungen die Auffassung, dass es ihre Aufgabe ist, die Interessen der Ver­braucher in den Bereichen zu schützen, in denen ein Risiko besteht, dass die Industrie möglicherweise nicht im besten Interesse der Verbraucher handelt. Dies geschieht für gewöhnlich durch die Einführung von Re­gelungen, die im Konkreten darauf abzielen, die Verbraucher abzusichern und auch der guten Reputation der Regierung als Förderer von lauteren und ehrlichen Geschäftsprak­tiken dienen. Um sicherzustellen, dass die Industrie diese Regeln einhält, ist es aufsei­ten der Regierungen eine gängige Praxis, kraft Gesetzes eine Behörde einzurichten, die für die Durchsetzung dieser Regelungen verantwortlich ist.

Dies ist in der Glücksspielindustrie nicht anders. Ein weltweiter Überblick über die Regulierung des Glücksspiels zeigt de facto, dass diese überwiegend den unteren Regie­rungsebenen übertragen wird, seien dies Re­gierungen von Provinzen oder Bundesstaaten in den USA, Kanada, Europa, Australien, Südafrika etc. Der Vorteil einer Übertragung der Regelung an unteren Regierungsebenen ist, dass auf diese Weise der Gesetzgeber an der Stelle eingreifen und Maßnahmen setzen kann, an der das Glücksspielprodukt oder die Glücksspielleistung konsumiert wird, was die Regelung wirksamer macht. Das Potenzial für Fehlentwicklungen des Marktes oder mög­liche Marktschwächen in der Glücksspielin­dustrie ist groß und könnte beispielsweise das Glücksspiel betreffen, bei dem elektronische Glücksspielautomaten unlauter und unsicher sind, bei dem am Glücksspieltisch betrogen wird oder heimliche Absprachen umgesetzt werden, der Betreiber nicht in der Lage ist, große Gewinne an Verbraucher auszube­zahlen, da er nicht über die angemessenen finanziellen Mittel verfügt, oder es zur Aus­nutzung schutzbedürftiger Verbraucher oder Minderjähriger oder der Geldwäsche von aus illegalen Tätigkeiten erzielten Gewinnen etc. kommt.

Ziele einer Regelung

Um potenzielle Marktschwächen, wie die oben genannten, zu verhindern, haben die für Glücksspiel zuständigen Regulierungs­behörden im Laufe der Zeit weltweit mehr oder weniger die gleichen Zielsetzungen festgelegt, nämlich:

  • (Organisierte) Kriminalität von der Indus­trie fernzuhalten;
  • sicherzustellen, dass die der Öffentlichkeit angebotenen Glücksspielleistungen ehrlich, sicher und nachprüfbar sind;
  • sicherzustellen, dass das Geschäft mit dem Glücksspiel und sein Betrieb mit Integrität geführt werden;
  • die Interessen von Minderjährigen und vulnerablen Personen zu schützen.

In einigen Fällen haben die Regierungen die für das Glücksspiel zuständigen Regulie­rungsbehörden auch mit der Förderung der Industrie beauftragt. Es ist schwierig, diese Funktion mit einer möglichen Marktschwä­che in Verbindung zu setzen und daher passt sie nicht gut zu den anderen oben erwähnten Funktionen. Es könnte jedoch argumentiert werden, dass durch die ordnungsgemäße Re­gelung der Industrie, indem man um mögliche Risiken für die Verbraucher weiß und sich der Reputation der Rechtsordnung bewusst ist, die Regulierung unweigerlich zu einer Förderung der Industrie führt. In den Fällen, in denen Glücksspiellizen­zen über ein Ausschreibungsverfahren an­geboten werden, hängen die Regierungen in ihrer Entscheidung für gewöhnlich nicht von der für Glücksspiel verantwortlichen Regulierungsbehörde ab. Diese stellt dann aber sicher, dass der erfolgreiche Submittent das Angebot erfüllt, das zur Erteilung des Zuschlages geführt hat. Diese Angebote gehen häufig über das reine Veranstalten von Glücksspielen hinaus. Die Regulierungsbehörde wird auch dann eingebunden, wenn es darum geht, sicher­zustellen, dass Zusagen über die Lieferung nicht glücksspielspezifischer Services, wie Tagungskapazitäten, Unterhaltungsangebo­te, Touristenattraktionen, Arbeitsplätze und Investitionen, eingehalten werden. Neuerlich sei darauf verwiesen, dass diese Aufgabe nicht für die Rolle der Regulierungsbehörde zen­tral ist, jedoch von der Regierung häufig an die Regulierungsbehörde übertragen wird, um die Regierung im Lizenzierungs- und Durchführungsprozess unabhängig zu halten.

Wie aufsichtsbehördliche Zielsetzun­gen erreicht werden

Um zu verstehen, wie die vorstehenden zentralen Ziele von Regulierungsbehörden erreicht werden, müssen wir uns die Aufga­ben näher ansehen, die Regulierungsbehörden weltweit für jedes dieser Ziele durchführen. Um Kriminalität von der Industrie fern­zuhalten, ist es für gewöhnlich notwendig, dass die Regulierungsbehörden als „Wächter“ der Industrie handeln. Dies macht aufsei­ten der Regulierungsbehörden erforderlich, dass sie ein Lizenzierungssystem und den entsprechenden Prozess umsetzen, die auf eine Überprüfung des antragstellenden Un­ternehmens und seiner Schlüsselmitarbeiter abzielen. Diese Tiefenprüfung umfasst für gewöhnlich eine Untersuchung der Betriebs­gesellschaf, ihrer Eigentumsstrukturen, ihrer Geschäftspartner, ihrer Finanzquellen und ih­rer Schlüsselmitarbeiter, wobei insbesondere deren Hintergründe und Erfahrung unter die Lupe genommen werden, um zu einer Ent­scheidung über die Geeignetheit zu gelangen.

Im Rahmen der Sicherstellung, dass das Glücksspiel auf lautere, sichere und nach­prüfbare Weise angeboten wird, schreiben die Regelungen zum Beispiel den Herstellern und Lieferanten von Glücksspielautomaten für gewöhnlich vor, dass sie lizenziert und zerti­fiziert sein müssen. Es ist auch ein gängiges Verfahren, dass die Glücksspielautomaten gewissen etablierten technischen Standards entsprechen müssen und hierfür müssen die Hersteller im Regelfall ihre Produkte zur Testung und Zertifizierung an Testlabo­re senden, welche entweder intern bei den Regulierungsbehörden oder ausgelagert an unabhängige Testlabore zu finden sind. Nur nachdem festgestellt wurde, dass die Glücks­spielautomaten die technischen und sonstigen Betriebsstandards erfüllen, werden sie zur Verwendung in der Glücksspieleinrichtung zugelassen. Es ist wichtig, zu betonen, dass dieser Prozess nicht zwangsläufig hier endet, da sämtliche Änderungen an Automaten und ihre Wartung von der Regulierungsbehörde genehmigt werden müssen.

Um sicherzustellen, dass das Glücksspiel­geschäft integer geführt wird, verlangen die meisten Rechtsordnungen weltweit, dass das Unternehmen, das im Besitz der Geschäftsli­zenz ist, dies unter Beachtung von internen Mindestkontrollen und Betriebsverfahren tut. Die den Betrieb führenden Lizenznehmer so­wie die Lieferanten von Glücksspielprodukten sind für gewöhnlich auch dazu angehalten, über einen internen Compliance-Ausschuss und Compliance-Beauftragten zu verfügen, welche der Geschäftsführung zu Fragen der aufsichtsbehördlichen Compliance Bericht erstatten. Ein äußerst nützliches Werkzeug für die Regulierungsbehörden zur Sicherstellung der Einhaltung der aufsichtsbehördlichen Auf­lagen ist die Verwaltung von Beschwerden der Glücksspieler, die der Regulierungsbehörde häufig Einblick in mögliche Versäumnisse bei der Art und Weise geben, wie die Betreiber mit den Einsprüchen ihrer Kunden umgehen.

Die Regulierungsbehörden werden auch regel­mäßige Glücksspielprüfungen durchführen, um sicherzustellen, dass die Glücksspielbe­treiber über ausreichend finanzielle Mittel für den Geschäftsbetrieb (i.d.R. Gewinn­auszahlungen) verfügen und Steuern von den Lizenznehmern korrekt deklariert und gezahlt werden. Um sicherzustellen, dass die Glücksspielindustrie alle diese das Glücksspiel betreffenden Anforderungen erfüllt, besitzen einige Regulierungsbehörden ihre eigenen für das Glücksspiel verantwortlichen Voll­zugsabteilungen und in den Fällen, in denen sie keine eigenen Durchsetzungsbefugnisse haben, geschieht dies in Zusammenarbeit mit der lokalen Polizei.

Zum Schutz von Minderjährigen und vul­nerablen Personengruppen schreiben die meisten Regelungsrahmen weltweit den Be­treibern vor, über Systeme zu verfügen, die es den Verbrauchern erlauben, sich selbst vom Spiel auszuschließen oder ihr Verhalten einzuschränken, sollte ihrerseits ein Bedarf dazu bestehen. Ein aktueller Trend in eini­gen Rechtsordnungen ist die Einführung von Informationssystemen für Glücksspieler, die es diesen erlauben, ihre Spiel- und Ausgaben­muster zu überwachen und zu beurteilen. Es gibt für gewöhnlich auch strenge Auflagen für Betreiber, was ihre Marketing- und Werbema­terialien angeht. Die meisten Regulierungsbe­hörden sind außerdem für die Durchführung und/oder Förderung von Forschungsprojek­ten, Bildung, Prävention und die Behandlung von Spielsucht verantwortlich.

Das Vorstehende ist eine nicht erschöpfen­de, beispielhafte Aufzählung der Funktionen, die die Regulierungsbehörden für gewöhn­lich verwalten, um die vier zentralen Ziele einer Regelung des Glücksspiels zu erreichen.

Die Regulierungsfunktionen, die im All­gemeinen weltweit in Gesetzen und Ver­ordnungen über das Glücksspiel verankert sind, umfassen unter anderem die folgenden:

  • Untersuchungen zur Geeignetheit und Lizenzierung / Zertifizierung,
  • Glücksspiel-Compliance (z. B. Erteilung von Genehmigungen, Durchführung von Inspektionen, Verwaltung von Beschwerden von Glücksspielern),
  • Glücksspielprüfungen (z. B. Durchführung von regelmäßigen finanziellen Überprü­fungen und technischen Prüfungen der Systeme),
  • Technologie (z. B. Entwicklung und Umset­zung  von technologischen Standards, Tests, Zertifizierungen
  • interne Rechtsberatungsleistungen,
  • Forschung und Entwicklung,
  • Unternehmensdienstleistungen

Das Vorstehende ist eine Liste der Funkti­onen, die zunächst zu bedenken sind, bevor die Organisationsstruktur beachtet wird, insbesondere weil die Struktur der Funktion folgt. Wenngleich diese aufsichtsbehördli­chen Funktionen mehr oder weniger welt­weit einheitlich sind, unterscheidet sich die Organisationsstruktur, innerhalb der diese Funktionen erledigt werden, von Rechtsord­nung zu Rechtsordnung abhängig davon, ob sie innerhalb der Regierung oder von einem unabhängigen Dritten ausgeführt werden; die Durchsetzungsbefugnisse, die kraft Gesetzes an die Regulierungsbehörde übertragen wer­den und ob die Regulierungsbehörde noch andere Verantwortlichkeiten hat, wie die Regelung von Lotterien, Pferderennen und /oder des Alkohols etc.

Fazit

Der Erfolg einer jeden für Glücksspiel ver­antwortlichen Regulierungsbehörde hängt zweifelsohne erstens von dem Ausmaß ab, in dem die Regierung durch ihre Gesetzge­bung über das Glücksspiel einen umfassenden Regelungsrahmen bereitstellt, welcher den möglichen Schwächen bei der Erbringung von Glücksspielleistungen zugunsten der Verbraucher Rechnung trägt, und zweitens von dem Ausmaß, in dem die Regulierungsbe­hörde befugt ist, die in diesem Rechtsrahmen enthaltenen aufsichtsbehördlichen Bestim­mungen durchzusetzen. Folglich auch damit, ob die Regulierungsbehörde die notwendigen Befugnisse besitzt, Strafen gegenüber den Lizenznehmern und / oder Inhabern von Zertifizierungen in dem Fall zu verhängen, dass diese nicht die aufsichtsbehördlichen Anforderungen erfüllen.

André Wilsenach ist Senior Vizeprä­sident Regierungs­beziehungen bei BMM Testlabs, Las Vegas.