„Es wäre gut, wenn wir unser Lotto-Monopol auf ein breiteres juristisches Fundament stellen“

Interview mit Staatssekretär Nathanael Liminski, Chef der Staatskanzlei Nordrhein-Westfalen

Beiträge zum Glücksspielwesen: Auf dem Weg zu einer gemeinschaftlich von allen Ländern getragenen Regelung zur Glücksspielregulierung eine Frage: Es gibt legale Glücksspiel-Angebote. Und es gibt illegale Glücksspiel-Angebote und dann gibt es eine Zwischenform. Was ist denn Ihre Vorstellung davon, wie man wieder in eine Situation gelangen könnte, dass wir nur noch über legales und illegales Glücksspiel reden können?

Liminski: Ich glaube, dafür ist entscheidend, dass wir zu einem effektiven und handlungsfähigen Vollzug kommen. Grundlage für einen guten Vollzug ist eine plausible, legitime und akzeptierte Regulierung, die auch über alle Spielarten hinweg verbindliche Kriterien formuliert. Wir stehen hierzu in einer intensiven Abstimmung zwischen den Ländern. Allerdings können wir uns, da spreche ich sicherlich nicht nur für Nordrhein-Westfalen, eine deutlich stärkere Integration des Vollzugs vorstellen, auch und gerade im Online-Bereich.

Beiträge zum Glücksspielwesen: Mit Integration meinen Sie die Zentralisierung des Vollzugs?

Liminski: Damit meine ich eine stärkere Zentralisierung. Da gibt es verschiedene Modelle. Das kann entweder ein Land für alle übernehmen oder es macht eine gemeinsame Behörde oder, wie momentan, eine Aufgabenverteilung einhergehend mit einer intensiven Abstimmung.

Beiträge zum Glücksspielwesen: Sie meinen, die jetzige Aufgabenverteilung auf Niedersachsen, Sachsen, Sachsen-Anhalt, Hessen und Rheinland-Pfalz aufzuheben zugunsten einer Anstalt des öffentlichen Rechts? Da gibt es Beispiele im europäischen Ausland, die ja gut funktionieren.

Liminski: Die Zielvorstellung muss bleiben, einen effektiven Vollzug finanziell und personell hinreichend auszustatten. Es kann nicht sein, dass wir uns um eine einheitliche Regulierung bemühen und es beim Vollzug sozusagen davon abhängt, wie vor Ort gerade die jeweilige Ausstattung oder personelle Besetzung ist. Deswegen, glaube ich, sollten wir an der Stelle zu effektiven, also zentralisierten, Vollzugsbehörden – oder eben einer zentralen Vollzugsbehörde – kommen. Die Länder waren auch schon einmal sehr weit beim zweiten Glücksspielstaatsvertrag mit der Überlegung, Nordrhein-Westfalen könne eine länderübergreifende Vollzugsbehörde aufbauen aufgrund der umfassenden Erfahrung, die man hier als große Verwaltung hat.

Beiträge zum Glücksspielwesen: NRW käme dafür als Standort infrage?

Liminski: Wir wären dazu bereit. Für uns wäre es allerdings nicht Bedingung, um einem neuen Staatsvertrag zuzustimmen.

Beiträge zum Glücksspielwesen: Sie sagen, Herr Staatssekretär, der einheitliche Vollzug und vor allen Dingen der einheitliche Staatsvertrag aller Länder sei wichtig für die Marktregulierung. Durchaus vorstellbar ist aber unter dem Stichwort Opt-in/Opt-out Lösung, dass es verschiedene Pakete gibt, denen sich einzelne Länder verpflichten, andere Länder wiederum nicht. Ist aus Ihrer Sicht mit einem einzigen Staatsvertragstext der Einheitlichkeit genüge getan, wenn dennoch zwei Gruppen von Ländern Unterschiedliches zulassen?

Liminski: Erst einmal ist es unser Ziel, eine einheitliche Gesamtregulierung für alle Spielarten in allen 16 Ländern zu erreichen. Wenn allerdings einzelne Punkte – da kristallisiert sich ja vor allem der Bereich Online-Casino heraus – einigen Ländern nicht zustimmungsfähig erscheinen, dann wäre aus unserer Sicht ein Opt-in/Opt-out-Modell die bessere Lösung als gar keine Lösung. Die Länder, die sich am Anfang dagegen entscheiden, können dann auch beobachten, welche Erfahrungen die anderen machen, die sich dafür entschieden haben und man bleibt flexibel, um später noch einsteigen zu können. Angesichts der Komplexität von Verhandlungen zu einem Staatsvertrag ist es sinnvoll, ein Modell zu entwickeln, das für die Zukunft anpassungsfähig ist. Bei den strittigen Punkten müssen gute Kompromisse gefunden werden, da wird sich keine Maximalposition durchsetzen lassen. Es gibt aber ja viele Themen – wenn ich etwa an die Begründung des Lotto-Monopols denke, an die spielübergreifende Sperrdatei, an den effektiven Vollzug, an die Zulassung der Sportwetten –, da haben wir weitgehend große Einigkeit. Das ist eine gute Basis für die Verhandlungen zu den Punkten, bei denen wir noch nicht einig sind.

Beiträge zum Glücksspielwesen: Herr Staatssekretär, darf ich kurz zu den von Ihnen genannten einzelnen Arten des Glücksspiels kommen? Begründung Lotto. Und die ist wie?

Liminski: Wir begründen dies in Deutschland mit Spielerschutz und Suchtprävention. Dies wurde ja auch durch die Gerichte jüngst bestätigt. Wenn man sich allerdings anschaut, wie dies im europäischen Ausland ist, dann stellt man fest, dass etwa in Dänemark, Portugal oder auch in Großbritannien die Begründung anders geführt wird, etwa mit der Bekämpfung von Manipulation und Kriminalität wie etwa Geldwäsche. Ich glaube, es wäre gut, wenn wir unser Lotto-Monopol auf ein breiteres juristisches Fundament stellen, was allerdings nach wie vor die Punkte der Suchtprävention und des Spielerschutzes als wichtige Bausteine beinhaltet.

Beiträge zum Glücksspielwesen: Wenn es zukünftig im Rahmen des Spielerschutzes einer Identifizierung jedes einzelnen Spielers bedarf, einer Regulierung der Uhrzeit und des Alters, dann gibt es ein Problem mit Lotto, weil dort nicht identifiziert und zeitlich kontrolliert wird?

Liminski: Da ist die Frage, ob es nicht mittlerweile technische Möglichkeiten gibt, die vielleicht bisher nicht gegeben waren. Wir haben zum Thema Vollzug oder neue Möglichkeiten des Vollzugs einen Fachkongress im vergangenen Herbst in unserer Landesvertretung in Berlin organisiert, auch um aufzuzeigen, dass es etwa in den USA oder auch in Skandinavien weiterentwickelte Modelle gibt. Wenn man sagt, Bedingung ist ein effektiver Spielerschutz und ein effektiver Vollzug – was ja zusammengehört – dann ist man aus unserer Sicht klug beraten, das spielübergreifend zu organisieren.

Beiträge zum Glücksspielwesen: Jetzt haben Sie gesagt, im Sportwettenbereich gibt es Einigkeit zwischen den Ländern. Was wird denn da jetzt kommen?

Liminski: Wir haben jetzt einen qualifizierten Zwischenschritt mit Blick auf das Auslaufen der Experimentierklausel geschafft, mit einem Änderungsstaatsvertrag, der ab dem 1. Januar 2020 die quantitative Begrenzung der Konzessionen aufhebt – den Deckel von 20. Aus unserer Sicht trägt das dazu bei, die Streitbefangenheit dieses Themenkomplexes zu reduzieren oder bestenfalls ganz aufzuheben. Ich persönlich kann mir schlechterdings nicht vorstellen, dass wir bei einer neuen Gesamtregulierung ab 2021 dahinter zurückfallen, also dann wieder eine Konzessionsgrenze einführen. Aber es gilt: Wir haben jetzt erst einmal nur eine Übergangslösung für den Zeitraum von Januar 2020 bis Juni 2021.

Beiträge zum Glücksspielwesen: Es gibt Sportwetten, über die man diskutieren kann, denen unterstellt wird, sie hätten ein besonders hohes Suchtpotenzial, zum Beispiel das Wetten während eines laufenden Fußballspiels auf eventuell noch eintretende Elfmeter oder Platzverweise. Wird es da Ihrer Ansicht nach Grenzen mit Blick auf diese Art von Sportwetten geben? Wird man da rote Linien ziehen, was erlaubt ist und was nicht?

Liminski: Ja, ich glaube das und halte es auch für sinnvoll, weil hier die Gefahr sowohl für die Sucht als auch für Manipulation besonders hoch ist. Über Details dazu wird noch zu reden sein.

Beiträge zum Glücksspielwesen: Online-Poker und Online-Casino: Da gibt es ja eine Bandbreite von Meinungen aus den Ländern, von Hamburg bis Bayern. Da gibt es auch Bewegung. Bayern bewegt sich. Hamburg bleibt da ganz fest. Wenn es jetzt zu einem Opt-in/ Opt-out käme, was wäre dann Ihrer Ansicht nach in Nordrhein-Westfalen erlaubt?

Liminski: Unsere finale Entscheidung werden wir als Landesregierung natürlich erst auf der Grundlage des Entwurfs für eine Gesamtregulierung treffen. Grundsätzlich verfolgen wir den Kurs, dass der Staat den Menschen das Online-Spiel nicht insgesamt verbieten sollte, sondern unter Auflagen hinsichtlich Jugendschutz, Spielerschutz und Suchtprävention ermöglicht. Es ist ordnungspolitisch schwer zu begründen, das Online-Spiel für sich genommen prinzipiell völlig anders zu behandeln als andere Spielarten. Abgesehen davon müssen wir feststellen, dass in der Realität die Menschen ja trotzdem Online spielen, zumeist in dem Glauben, legalen Angeboten nachzugehen. Auch das ist eine Situation, die sehr unbefriedigend ist. Insofern ist es aus diesen beiden Erwägungen sinnvoll, dafür einzutreten, dass es auch zu einer Regulierung von Online kommt, mit klaren Vorgaben und einem effektiven Vollzug.

Beiträge zum Glücksspielwesen: Es ist gut nachvollziehbar, dass man sagt, unter dem Aspekt der Gleichbehandlung der verschiedenen Spielangebote müssen wir Grenzen, Linien, Verbote oder Regularien, die wir im analogen Bereich haben, auch auf den Online-Bereich übertragen. Aber nehmen wir beispielsweise mal die zeitliche Öffnungsklausel für Spielhallen im terrestrischen Bereich. Das kriege ich ja nicht auf den digitalen Bereich übertragen, denn das läuft ja 24 Stunden, sieben Tage, 52 Wochen im Jahr.

Liminski: Das ist wahr, aber wenn ich zu einer Regulierung komme, dann kann ich mit den Anbietern, die angesichts dieser Regulierung in den Markt einsteigen, in Dialog treten. Und wenn ich dann zu einer Spieleridentifikation im Online-Bereich komme, dann ist auch an der Stelle ein Vollzug und eine Begrenzung möglich, die dem Charakter des digitalen Bereichs Rechnung tragen. In dem Moment, in dem wir es nicht regulieren und es dem Schwarzmarkt überlassen, setzen sich die schwarzen Schafe durch, denen der Spielerschutz und solche Dinge völlig egal sind. Mit einer Regulierung können wir auch einen Dialog aufbauen mit der Branche, die selbst auch aufgrund eines nachhaltigen wirtschaftlichen Ansatzes Interesse daran hat, dass klare Regeln für alle gelten und auch durchgesetzt werden.

Beiträge zum Glücksspielwesen: Sie setzen darauf, dass ein Großteil der Branche Interesse an einer Unterwerfung unter das neue Regulierungsregime hat. Ganz ohne Sanktionen wird es nicht gehen, da bliebe eben Payment Blocking. Niedersachsen versucht das seit drei Jahren, hat aber noch kein Ergebnis erzielt. Ist aus Ihrer Sicht Payment Blocking ein realistisches Instrument?

Liminski: Aus meiner Sicht ist Payment Blocking ein Instrument. Wir haben auch andere Instrumente, die im Ausland erfolgreich angewandt werden. In den USA gelingt der Vollzug sozusagen grenzscharf entlang der Bundesstaaten. Da werden sie aus dem jeweiligen System oder Spiel rausgeworfen, sobald sie die Bundesstaatengrenze überschritten haben. Man wird schauen müssen, was man davon angesichts des Datenschutzes und der Infrastruktur in Europa übernehmen kann. Aber ich glaube, dass da noch nicht die Möglichkeiten ausgereizt sind.

Beiträge zum Glücksspielwesen: Es gibt ja in Nordrhein-Westfalen eine Reihe staatlich betriebener Casinos. Aachen, Bad Oeynhausen, Köln, wo ein riesengroßes jetzt gebaut werden soll. Die würden dann logischerweise bei einer solchen Regulierung, wie von ihnen präferiert, Online-Lizenzen bekommen?

Liminski: Wir sind ja momentan dabei, unser Wettspiel zu privatisieren. Insofern würde das dann kein staatliches Angebot mehr sein, aber in der Tat glaube ich, dass es Sinn macht, dass wir zu einer deutlich stärkeren Kohärenz oder auch Gleichheit von terrestrischen und Online-Anbietern kommen – übrigens auch unter dem Gesichtspunkt des Vollzugs, weil wir die Unternehmer, die sich terrestrisch engagieren, kennen. Das Problem im Bereich Online ist doch, dass wir der Anbieter im weit entfernten Ausland nur sehr schwer habhaft werden können.

Beiträge zum Glücksspielwesen: Also praktisch parallel dazu würde dies dann auch für Sport-Online-Lizenzen für die Lottogesellschaften gelten?

Liminski: Ja, wir haben ja jetzt schon ein eingeschränktes Oddset, aber das Ziel ist es ja jetzt schon, bei dem qualifizierten Zwischenschritt, wo wir Sportwetten-Anbietern auch das Online-Angebot ermöglichen, auch zu einer Gleichbehandlung mit Oddset zu kommen. Oddset sollte nicht nur terrestrisches, sondern auch Online-Spiel anbieten dürfen.

Beiträge zum Glücksspielwesen: Werfen wir einen Blick auf die Gaming-Branche. Denn wenn man sich einmal den Markt genau anguckt, sind deutlich erkennbar Glücksspiel-Elemente enthalten. Ist auch hier eine Glücksspiel-Regulierung sinnvoll?

Liminski: Auf jeden Fall würde ich Ihnen dahin gehend zustimmen, dass die Gaming-Branche eine aufstrebende Branche ist. Deshalb fördern wir sie in Nordrhein-Westfalen auch sehr stark. Von 2018 auf 2019 haben wir die Förderung verdoppelt, kein anderes Bundesland investiert so viele Fördermittel wie wir. Die Gaming-Branche insgesamt schüttelt immer mehr ihr altes Image ab und wird immer mehr als das wahrgenommen, was sie ist: ein Treiber für technologische Innovation, ein modernes Kulturgut und ein handfester Wirtschaftsfaktor. Dort, wo wir es mit Glücksspiel zu tun haben, muss dieses natürlich auch der Gesamtregulierung unterliegen.

Beiträge zum Glücksspielwesen: Was ist so schwierig an der Glücksspielregulierung und wieso wird das Thema so konfliktär ausgetragen? So schwierig in der Sache kann das doch gar nicht sein. Es gibt ja politische Kompromisse zu politischen Widersprüchen, die viel gravierender sind, wo man denkt, das sind Antagonismen, die kann man gar nicht lösen, und dann gibt es trotzdem einen Kompromiss. Nur in dieser Frage nicht. Die Interessen sind doch ganz gleich. Die Länder wollen Lotto haben, damit sie die Einnahmen generieren können. Sie liberalisieren den Markt für Drittanbieter. Warum so viel Zoff?

Liminski: Das denken in der Tat viele, die das von außen beobachten. In den Jahren der vertieften Beschäftigung mit diesem Thema ist mir deutlich geworden, dass sich in den Antworten auf die scheinbar technischen Fragestellungen dann doch sehr grundsätzliche und auch unterschiedliche Überzeugungen abbilden, was die Rolle des Staates betrifft. Das ist im politischen Alltagsgeschäft nicht unüblich, sogar eher der Regelfall. Statt uns gegenseitig Grundsatzpositionen vorzutragen, müssen wir zu einem Kompromiss in der Sache kommen. Deshalb haben wir – mein Co-Koordinator Christian Gaebler und ich – gemeinsam den Prozess auch bisher so gestaltet, dass wir zu einer stärkeren Versachlichung kommen. Wenn wir wirklich über die konkreten einzelnen Handlungsoptionen zu den einzelnen Fragestellungen reden, dann wird der Einigungskorridor auch immer ein bisschen breiter. Die Erfahrung haben wir alle miteinander in dem Prozess gemacht. Dazu gehört auch, die Beweggründe der Andersdenkenden genauso ernst zu nehmen wie die eigenen – die Beratungen werden von allen Seiten mit großer Ernsthaftigkeit vorangetrieben.

Beiträge zum Glücksspielwesen: Sind Sie denn in der Lage, zu sagen, wie das zeitlich laufen soll?

Liminski: Wir sollten uns in diesem Jahr auf gemeinsame Eckpunkte verständigen, um auf dieser Grundlage zügig zu einem Textvorschlag zu kommen, der dann nach Notifizierung und Ratifizierung bis zum Sommer 2021 in Kraft treten kann. Dieser Zeitraum ist mit Blick auf die noch vor uns liegende Arbeit überschaubar.

Beiträge zum Glücksspielwesen: Vielen Dank für das Gespräch!

Nathanael Liminski (CDU), Staatssekretär, ist Chef der Staatskanzlei des Landes Nordrhein-Westfalen.