Der Fiskus muss den Glücksspielmarkt ernster nehmen

Komplexität darf nicht schrecken

(Martin Gerster) Politisch betrachtet gibt es in der Glücksspielregulierungsdebatte derzeit keine Gewinner. Einer der größten Verlierer dabei ist der Staat, denn er schafft es bislang nicht, einen funktionierenden Rechtsrahmen zu schaffen, in dem Marktchancen und Angebotsrisiken in einer Balance sind.

Der Glücksspielmarkt in Deutschland ist groß. Allein im regulierten Markt setzen Menschen rund 35 Mrd. Euro (2015) jährlich bei Glücksspielen ein. Davon bleibt bei den Anbietern 10,4 Mrd. Euro als Bruttospielertrag hängen. Das ist der Umsatz der Glücksspielindustrie, also Spieleinsätze abzüglich der an die Spieler ausgezahlten Gewinne. Die Steuereinnahmen liegen aktuell bei rund fünf Mrd. Euro. Zum Vergleich: Das entspricht ziemlich genau den Einfuhrzolleinnahmen.

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Zukunft des Lotteriemonopols

Prof. Dr. Jörg Ennuschat im Interview

Lotto zählt zu den populärsten Glücksspielen und wird in Deutschland mit einem Lotteriemonopol gestaltet. Das ist vielen privaten Lottovermittlern ein Dorn im Auge. In ihrem jüngsten Glücksspieländerungsstaatsvertrag halten die Länder aber weiterhin am Monopol fest. Mit dem Ausscheren Schleswig-Holsteins aus dem Glücksspielstaatsvertrag hoffen private Anbieter auf eine umfassendere Reform, die auch den Lotteriebereich umfasst. Im Interview spricht Prof. Dr. Jörg Ennuschat über die Rechtfertigung des Lotteriemonopols und rechtliche Hürden.

In einer früheren Ausgabe dieser Zeitschrift hat Andrea Wicklein, MdB, die These aufgestellt, dass für eine tragfähige Glücksspielregulierung die Lotterien das Kamel sind, das durch’s Nadelöhr muss. Es geht also nach wie vor um den Erhalt des Lotteriemonopols. Warum ist die rechtliche Frage um die Rechtfertigung von Monopolen im Glücksspiel so wichtig?

Ja, das ist wirklich eine wichtige Frage. Vielleicht landet sie bald vor den Gerichten: Lottoland, ein Anbieter sog. Zweitlotterien, hat Erlaubnisse zur Veranstaltung eigener Lotterien beantragt und für den – wohl erwarteten – Fall ihrer Verweigerung Klagen angekündigt. Bislang haben BVerfG, EuGH und EGMR, wenn sie mit Lotterien befasst waren, zwar keine größere Skepsis gegenüber dem Lotteriemonopol erkennen lassen. Es gab aber auch noch keinen wuchtigen Frontalangriff auf das Lotteriemonopol. Bis vor Kurzem waren die meisten Glücksspiele im Monopol organisiert, nicht nur Lotterien, auch Spielbanken und Sportwetten. Im Sportwettensektor hat der Wettbewerb das Staatsmonopol verdrängt. Das war mit vielen Rechtsstreitigkeiten verbunden, über welche die Medien berichteten und auf welche die Politik reagieren musste. Für Politik, Medien und Öffentlichkeit sind Sportwetten dennoch nur ein Randthema. Anders wäre dies im Lotteriebereich. Die Überschüsse der großen staatlichen Lotterien sind für die Landeshaushalte viel wichtiger als die bisherigen Erlöse der staatlichen Sportwettenanbieter. Auch Medien und Öffentlichkeit werden stärker interessiert sein, wenn es um die Zukunft des Lotteriemonopols geht, weil Lotto – anders als Sportwetten oder Spielbanken – seit Langem Teil unserer Alltagskultur ist. Die Frage, ob das Lotteriemonopol gerechtfertigt werden kann, ist deshalb besonders brisant.

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Veröffentlicht unter Lotto

Monitoring bei Glücksspielanbietern

Betriebliche Einsatzmöglichkeiten und Grenzen

(Werner Wegner) In der Vergangenheit gab es einige spektakuläre Fälle, in denen Glücksspielunternehmen von ihren Kunden auf Schadensersatz verklagt worden sind, da die Bestimmungen des Spielerschutzes missachtet oder einer offenkundigen Spielsucht eines Kunden keine Beachtung geschenkt wurde. So verklagte 2014 ein Spielsüchtiger das Spiel-Casino St. Gallen auf 1,6 Millionen Euro. Der betreibende österreichische Glückspielkonzern Novomatic wurde 2016 tatsächlich auf die Zahlung von 105.000 Euro an einen Spielsüchtigen verurteilt. Aus solchen Klagen können sich, im Rückschluss auf den deutschen Glücksspielmarkt, für die Glücksspielanbieter wirtschaftlich bedeutsame Risiken ergeben, falls den entsprechenden gesetzlichen Regelungen zuwidergehandelt werden sollte.

Daraus ergibt sich die Notwendigkeit, rechtskonforme Daten über alle Kunden zu sammeln und systematisch auszuwerten. Ein solches Monitoring muss bestimmte Anforderungen erfüllen, bietet aber verschiedene Einsatzmöglichkeiten, die im Folgenden aufgezeigt werden.

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Bundesverfassungsgericht: Glücksspiel unerwünscht?

Ein Vorschlag zum Perspektivwechsel statt bequemer Richterschelte

(Martin Reeckmann) Die Glücksspielanbieter haben kein Glück mit dem Bundesverfassungsgericht – und sehen die Ursache mitunter in einer moralisierenden Bewertung des Glücksspiels durch das BVerfG. Festgemacht wird dies unter anderem an der Wertung des Glücksspiels als unerwünscht. Aber trifft das aktuell zu?

Erfolgsquote 2,3 Prozent

Das BVerfG hat sich seit Beginn seiner Arbeit im September 1951 in rund 100 Verfahren mit dem Glücksspiel befasst – davon entfallen knapp 80 Prozent auf die Jahre seit der Jahrtausendwende. Anlass waren meist Verfassungsbeschwerden, mit denen die Verletzung von Grundrechten gerügt wurde. Generell haben nur wenig mehr als zwei Prozent aller Verfassungsbeschwerden Erfolg. Das ist auch im Glücksspielwesen nicht anders, wie zuletzt der Spielhallen-Beschluss vom 07.03.2017 illustriert: Dort hat das BVerfG vier Verfassungsbeschwerden gegen das Spielhallenrecht der Länder Bayern, Berlin und Saarland abgewiesen und in keinem einzigen Punkt einen Verstoß des Spielhallenrechts gegen das höherrangige Grundgesetz erkannt. Die bescheidene Erfolgsquote von Verfassungsbeschwerden gegen die Glücksspielgesetzgebung ist also statistisch nichts Besonderes. Eher stellt sich die Frage, weshalb Glücksspielanbieter annehmen, ihre Erfolgsquote könnte höher sein als im Durchschnitt …

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Die Regulierung des Online-Glücksspielmarktes in Spanien

Kooperatives Miteinander von Glücksspielaufsicht und Anbietern

(Rafael García del Poyo und Antonio Manuel Martín González) Wie die Bundesrepublik ist auch das Königreich Spanien ein Föderalstaat. Da die spanische Organisationsstruktur mit der bundestaatlichen Ordnung in Deutschland vergleichbar ist, lohnt sich eine Betrachtung des spanischen Modells der Glücksspielregulierung, um neue Impulse für die nationale Debatte zu beziehen. Anders als in Deutschland führte die Glücksspielregulierung in Spanien trotz der komplexen Themen in einem übersichtlichen Zeitrahmen zu einer gesamtstaatlichen Regelung. Bevor diese Regulierung und ihr Ablauf betrachtet werden sollen, zunächst ein kurzer Abriss des spanischen politischen Systems.

Spanien gliedert sich in 17 autonome Gemeinschaften und zwei autonome Städte. Diese sind zwar nicht eigenständig und verfassungsautonom, verfügen aber über einen den Bundesländern vergleichbaren, je nach jeweiligem Autonomiestatut unterschiedlichen Kompetenzumfang. Auf Ebene des Staates Spanien sind die autonomen Gemeinschaften über die direkt und zu einem Fünftel vom jeweiligen Parlament der Gemeinschaft gewählten Senatoren in den Senado eingebunden. Der 259-köpfige Senado bildet mit den rund 350 direkt gewählten Abgeordneten im Cogreso de los Diputados das Parlament Cortes Generales. Die Gemeinschaften sind in der Regel für die Ausführung von Gesetzen und die Verwaltung zuständig. Dieser staatliche Aufbau macht Spanien damit der bundesstaatlichen Ordnung in Deutschland vergleichbar, wenn auch der regionale Einfluss auf die Gesetzgebung geringer ist.

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Online- und Offline-Spielverhalten von Spielgästen in Spielstätten mit Geldgewinnspielgeräten

(Prof. Dr. Tilman Becker) Im Rahmen einer Studie wurden im November und Dezember 2015 an 16 Standorten 513 Gäste in Spielhallen eines Unternehmens der Automatenwirtschaft (SchmidtGruppe, Coesfeld) in Westdeutschland befragt.

Soziodemografisches Profil

Etwa 70 Prozent der Befragten sind männlich und 30 Prozent weiblich. Damit ist der Anteil von Frauen in der Befragung etwas höher als in einer vergleichbaren früheren Untersuchung von Spielhallenbesuchern. Es scheint hier bereits seit einigen Jahren einen Trend zu der vermehrten Teilnahme von Frauen zu geben.3 Die hier befragten Gäste der Spielhallen haben deutlich höhere Schulabschlüsse, sind eher berufstätig und haben ein höheres Einkommen als die Klienten in Suchthilfeeinrichtungen.4 Im Vergleich zur gesamten Bevölkerung sind die Altersgruppen unter 45 Jahren, insbesondere die Altersgruppe 26-35 Jahre, und ein mittleres Bildungsniveau unter den Befragten deutlich überrepräsentiert. Der Anteil von Personen mit Migrationshintergrund und anderer Nationalität liegt bei den befragten Spielhallengästen nur geringfügig über dem deutschen Durchschnitt und ist im Vergleich zu anderen Befragungen von Spielhallengästen, die oft auf Befragungen von Klienten in Hilfeeinrichtungen basieren, deutlich geringer.  Weiterlesen

Truth, Alternative Facts, Narrative, and Science: What Is Happening to Responsible Gambling and Gambling Disorder?

(Shaffer, H. J., Blaszczynski, A. & Ladouceur, R.)

Shaffer, Blaszczynski und Ladouceur haben zum Artikel von Hancock und Smith und deren Kritik am Reno-Modell in der gleichen Zeitschrift Stellung bezogen. Sie weisen zurück, dass das Reno-Modell und sein Fokus auf die individuelle Verantwortung des Spielers gerichtet sei und deshalb die Glücksspielindustrie und staatliche Behörden dabei unterstütze, ihre Pflichten zu vernachlässigen. Sie zitieren dabei ihre eigene Beschreibung des Modells, womit sowohl Verbraucher als auch Industrie und Staat die Verantwortung teilten. Die individuelle Verantwortung des Spielers als Basis des Modells leiten die Autoren daraus ab, dass der Spieler die finale Entscheidung trifft, am Glücksspiel teilzunehmen und er nicht dazu gezwungen wird. Aus diesem Grund könne in Bezug auf die Suchtprävention Verantwortung zwischen den sogenannten Stakeholdern auch nur geteilt werden. Im Falle einer Glücksspielstörung oder des Verdachts auf eine solche verschiebe sich diese Verantwortung aber deutlich in Richtung Anbieter und Regulierungsbehörden.

Die Autoren erklären weiterhin, dass einige Studien ohne die Hilfe von Staat oder Glücksspielindustrie überhaupt nicht durchgeführt werden könnten und weisen den Vorwurf zurück, dass da­raus geschlossen werden könne, dass diese Form der Unterstützung automatisch zur Beeinflussung wissenschaftlicher Ergebnisse führe. Außerdem weisen Sie darauf hin, dass selbst Smith Geld der Glücksspielindustrie – direkt oder indirekt – entgegengenommen habe.

Shaffer und Kollegen wünschen sich eine weitere Überarbeitung des Reno-Modells und sehen es als ein Gerüst, um die Entwicklung, Durchführung und Evaluation verantwortungsvollen Glücksspielens zu gestalten.

International Journal of Mental Health and Addiction (2017) doi: 10.1007/s11469-017-9779-2

Critiquing the Reno Model I–IV International Influence on Regulators and Governments (2004–2015) – the Distorted Reality of “Responsible Gambling“

(Hancock, L., & Smith, G.)

Hancock und Smith haben es sich in ihrem Artikel zur Aufgabe gemacht, die von ihnen behauptete Herrschaft des Reno-Models über akademische, rechtliche und regulatorische Diskurse zu beenden. Sie unterstellen, dass es gescheitert sei, da einem Wachstum des Glücksspielmarktes und der Intensivierung von Glücksspiel an Spielautomaten und im Internet nur ein marginaler Ausbau von Verbraucherschutz und Glücksspielregulierung gegenüberstehe. Beweise speziell für den zweiten Teil der These bleiben sie dabei schuldig.

Das Reno-Modell beschreibt die individuelle Verantwortung des Spielers für sein Handeln, wobei alle Spieler umfassend über die Konsequenzen des Spielens aufgeklärt und vulnerable Problemspieler von der Glücksspielindustrie und den staatlichen Aufsichtsbehörden besonders geschützt werden sollen. Die Autoren kritisieren die individuelle Verantwortung des Glücksspielers als Basis des Reno-Modells und argumentieren, dass es somit der Glücksspielindustrie und Regierungen einfach gemacht werde, ihre Verantwortung im Hinblick auf die Regelungen zu verantwortungsvollem Glücksspiel zu vernachlässigen. Den Autoren des Reno-Modells (Blaszczynski, Collins, Ladouceur und Shaffer) wird vorgeworfen, wichtige Erkenntnisse der Glücksspielforschung der letzten Jahre nicht in das Reno-Modell oder eine Überarbeitung des Modells einzubeziehen und zu ignorieren. Weiterhin hätten die Autoren des Reno-Modells über die Jahre sehr viele Forschungsgelder der Glücksspielindustrie angenommen und es sei fraglich, ob sie so wirklich unabhängige Forschung betreiben könnten.

International Journal of Mental Health and Addiction (2017) doi: 10.1007/s11469-017-9746-y

OVG Lüneburg: Losverfahren rechtswidrig / Verbundverbot im Einklang im Unionsrecht

Das Oberverwaltungsgericht Lüneburg hat am 4. September 2017 in zwei Verfahren Entscheidungen zur Rechtswidrigkeit des Losverfahrens bei Abstandskonkurrenz sowie zu Verbundspielhallen getroffen.

In einem Verfahren (Az. 11 ME 330/17) wurde einem Spielhallenbetreiber, dessen zwei Verbundspielhallen sich in einem Abstand von weniger als 60 Metern zu der Spielhalle eines anderen Betreibers befinden, von der Stadt Lingen für beide Spielhallen die glücksspielrechtliche Erlaubnis für den Weiterbetrieb versagt. Zuvor war wegen des in Niedersachsen bestehenden Abstandsgebots, wonach der Abstand zwischen Spielhallen mindestens 100 Meter betragen muss, ein Losverfahren durchgeführt worden, bei dem die Spielhalle des anderen Bewerbers gezogen und diesem eine glücksspielrechtliche Erlaubnis erteilt wurde. Gegen die Ablehnung der glücksspielrechtlichen Erlaubnis hat der im Losverfahren unterlegene Spielhallenbetreiber Klage erhoben und um Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes nachgesucht. Dem Eilantrag hatte das Verwaltungsgericht Osnabrück mit Beschluss vom 29. Juni 2017 (Az. 1 B 76/17) teilweise stattgegeben und die Stadt Lingen verpflichtet, den Betrieb einer von dem Spielhallenbetreiber auszuwählenden Spielhalle bis zu einer rechtskräftigen Entscheidung im Klageverfahren zu dulden.

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Antwort auf Kleine Anfrage: Fortentwicklung des Glücksspielstaatsvertrags

In seiner Antwort weist der Bremer Senat zunächst darauf hin, dass „nach dem Koalitionsvertrag zwischen der CDU, FDP und Bündnis 90/Die Grünen für die 19. Wahlperiode des Schleswig-Holsteinischen Landtages beabsichtigt [wird], den Glücksspielstaatsvertrag zu kündigen und mit anderen Ländern (z. B. Hessen, Rheinland-Pfalz und Nordrhein-Westfalen) eine tragfähige und europarechtskonforme eigene Lösung zu finden“. Auf die Frage nach positiven und negativen Auswirkungen des Glückspielstaatsvertrags weist der Bremer Senat darauf hin, dass durch bundesweite regulatorische Maßnahmen der nichtregulierte Markt mit 18 Prozent den weitaus kleineren Anteil im Vergleich zum regulierten Markt ausmacht. Gleichzeitig wird aber zugegeben, dass vor allem der Online-Sektor durch die nicht vorhandenen Vollzugsmöglichkeiten schwer zu kontrollieren sei. Ob der öffnende Weg in die Legalisierung hierbei perspektivisch von Vorteil ist, bleibt nach Angaben des Senats abzuwarten. In Bezug auf das terrestrische Automatenspiel fragt die SPD-Fraktion, ob der Senat die Auffassung teilt, dass Online-, Casino- und Poker-Spiele noch deutlich spielsuchtrelevanter sind als das Automatenspiel. Diese These weist der Senat mit der Begründung zurück, dass laut Glücksspielsuchtforschung das Spielen an Geldspielautomaten mit den höchsten Risiken für die Entwicklung eines problematischen Glücksspielverhaltens einhergeht, gefolgt von Sportwetten und Poker (zumeist online). Allerdings habe die Bedeutung von Sportwetten und Online-Casinospielen nachweislich zugenommen.

Die komplette Antwort (Drucksache 19/1134) kann unter www.senatspressestelle.bremen.de eingesehen werden.