“Der Geduldsfaden beim Glücksspiel ist überspannt”

von Martin Gerster, MdB und Dr. Jens Zimmermann, MdB

Die staatlichen Lottogesellschaften (DTLB) machen einen Umsatz (Spieleinsätze) von gut 7 Milliarden Euro/Jahr. Neben der Förderung gemeinwohlorientierter Projekte profitieren auch die Staatshaushalte. Dank Lotteriesteuer waren es im Jahr 2017 immerhin fast 1,2 Milliarden Euro. Ein ganz anderes Bild bietet sich bei den Zweitlotterien. Deren Umsätze (Spieleinsätze) werden derzeit auf nahezu 400 Mio. Euro/Jahr geschätzt (Quelle: Lotto Baden-Württemberg). Tendenz: stark steigend. Damit gehen jetzt bereits ca. sechs Prozent der Umsätze am Fiskus und den Destinatären vorbei.

Durch ein ewiges “Ping-Pong-Spiel” zwischen Länder-Glücksspielstaatsverträgen einerseits und Europäischem Gerichtshof (EuGH) andererseits besteht schon zu lange Rechtsunsicherheit.

Eigentlich ist es keinem Bürger vermittelbar, dass Online-Glücksspielangebote in Deutschland zwar eigentlich illegal sind, es den Behörden durch EuGH-Rechtsprechung (Rechtssache: C-336/14 Ince) aber de-facto untersagt ist, dagegen vorzugehen. Doch dies auch nur, weil es den Ländern offenbar nicht zu gelingen scheint, sich auf ein europarechtskonform ausgestaltetes Glücksspielrecht zu einigen und die vom EuGH richtigerweise eingeforderte Kohärenz im Regelungsgefüge herzustellen. Der durch das Grundgesetz vorgegebene föderale Flickenteppich in diesem Bereich stellt jedenfalls keine Idealvoraussetzung für eine kohärente Regelung dar. Das hat die weitgehend ergebnislose Konferenz der Ministerpräsidenten vom 24. bis 26. Oktober 2018 leider wieder eindrucksvoll unter Beweis gestellt.

Aber die Komplexität der Regulierungsherausforderung von Glücksspielangeboten ist mittlerweile zur Binsenweisheit und oft genug bemängelt worden. Begrüßenswert ist es, dass sich die Länder auf den Weg gemacht haben, eine Behörde einzurichten. Aus Sicht des Bundes wäre hier ein möglichst weitgehender, zentralistischer Ansatz, bspw. als zentrale Genehmigungs- und Vollzugsbehörde in der Rechtsform einer Anstalt öffentlichen Rechts (AöR) zu begrüßen. Da ist zum einen die bundesweite spielformübergreifende Spielersperre zu nennen. Dieses bundesweite Sperrsystem ist eine wesentliche Forderung der Bundesdrogenbeauftragten: Spielerschutz kann und darf nicht an den Ländergrenzen halt machen. Die bundesweite Sperre benötigt eine zentrale Aufsicht und Überwachung.

Aber sowohl aus fiskalischen als auch aus Gründen der Geldwäschebekämpfung wäre ein zentralistischer Ansatz erstrebenswert. Dabei geht es nicht um Kompetenzwettbewerb sondern schlicht um ein gutes Ergebnis, also Legalität, Transparenz und einer größeren Steuer- und Abgabengerechtigkeit im Glücksspielsektor. Ziel des Bundes ist eine kohärente und durchsetzungsfähige Besteuerung von Glücksspielangeboten. Ziel ist ebenfalls die Verhinderung von Geldwäsche. Dafür hat der Bund eigens die als Zentralstelle ausgestaltete Financial Intelligence Unit (FIU) beim Zoll eingerichtet. Wichtig für ein gutes Ergebnis im Glücksspielsektor wird die Zusammenarbeit zwischen der FIU und der angedachten AöR der Länder sein.

Effektive Besteuerung von Zweitlotterien

Hier lohnt auch ein Blick in die Regulierungspraxis der USA. Damit die Glücksspielaufsicht Zugriff bekommen kann, sind in einigen Bundesstaaten die Internetlizenzen an terrestrische Angebote gebunden, beispielsweise in New Jersey. Im Internet darf also nur tätig sein, wer ein Offline-Casino hat. Damit überträgt man die Qualitätssicherung, die im terrestrischen Geschäft geübt ist, auch auf die digitale Welt. Eine Behörde ist also nicht “auf Online” zu beschränken – wie es manche Länder fordern – vielmehr muss sie dazu in der Lage sein, integrierte weltweit tätige Glücksspielkonzerne kontrollieren zu können. Insofern lohnt sich eine genauere Betrachtung des Vertriebswegs.

Beispielhaft für die Besonderheiten des Online-Vertriebswegs sind die Zweitlotterien. Dabei ist die erste Erkenntnis: Das Internet als Vertriebsweg wird für legale Angebote wesentlich weniger in Anspruch genommen als für die europarechtlich semi-legalen Zweitlotterien. Das mag an der rechtlich unbefriedigenden Situation in Sachen Werbung liegen. Dem legalen Angebot wird es Dank Werbeverbot so schwer wie möglich gemacht, während die online-basierten Internetanbieter mit ihren geringen Personal- und Mietkosten sowohl wesentlich mehr Geld in Werbung investieren können als auch wenig von der staatlichen Aufsicht zu befürchten haben. Das zu klären ist Sache der Länder. Aus Sicht des Bundes stellt sich vielmehr die Frage nach der effektiven Besteuerung von Zweitlotterien. Befürwortet man die Regulierung und damit auch die ordentliche Besteuerung von Zweitlotterien, gilt es auf die Fragen nach Steuerart, -schuldner und Steuersatz eine Antwort zu finden. Dafür muss wiederum die Antwort auf die nicht ganz so einfache Frage gefunden werden, was Zweitlotterien eigentlich sind?

Zunächst liegt der Gedanke nahe, dass Zweitlotterien eine Wette ist. Ein Ereignis (Lottospiel) steht an. Man wettet, wer das Rennen macht (6aus49). Doch es gibt einen wesentlichen Unterschied zu Sportereignissen und zur Lotterie an sich: Es fehlt bei den Zweitlotterien der Totalisator. Bei den staatlichen Gesellschaften bestimmt dieser die Höhe des Gewinns, sprich der Ausschüttungen. Gedanklich spielen die Teilnehmer nicht gegen die Lottogesellschaft, sondern gegen die anderen Spielteilnehmer. Die Einsätze kommen in einen Topf und werden nach Abzug von Steuern und anderen Abgaben an die Gewinner ausgeschüttet. Dem Totalisator, in unserem Fall der staatlichen Lotteriegesellschaft, entsteht kein Risiko. Es gibt kein festes Gewinnversprechen, sondern die Ausschüttung ist zwingend an die Einsätze gebunden. Die staatliche Lotteriegesellschaft kann also nicht ins Soll laufen. An dieser Stelle wird der Unterschied zur Zweitlotterie offensichtlich: Die Zweitlotterie hat ein festes Gewinnversprechen, nämlich die ermittelte Gewinnhöhe der staatlichen Lotterie – allerdings ohne einen Einfluss auf die Spieleinsätze der Teilnehmer zu haben. Damit tritt die Zweitlotterie als eine Art Buchmacher gegen die Zweitlottospieler auf.

Knüpft man an die Eigenschaft des Totalisators an, wäre die Rennwett- oder die Sportwettsteuer mit 5 Prozentigem Steuersatz einschlägig, obgleich es sich – jedenfalls bei Zweitlotterien – unstreitig weder um ein (Pferde-)Rennen noch um ein Sportereignis im klassischen Sinne handeln dürfte. Damit die Lotteriesteuer mit 20 Prozent (Nennwert) bzw. 16 2/3 Prozentigem (Bruttopreis) Steuersatz (inländische Anbieter) bzw. 0,25 Euro für je einen Euro vom planmäßigen Preis des Lospreises (ausländische Anbieter) zur Anwendung kommen könnte, fehlt es jedoch am Tatbestandsmerkmal, dass diese ins Inland verbracht werden. Da sich die Anbieter aber nach allen Regeln der Kunst bemühen, ihr Angebot wie das offizielle Angebot der staatlichen Lottogesellschaften aussehen zu lassen, wäre es begrüßenswert, dies auch auf Steuerart und Steuersatz zu beziehen – obwohl es sich nicht um eine Lotterie sondern um eine Wette handeln mag.

Einen dritten Weg zeigt hilfsweise das Land Berlin auf. Demnach handelt es sich bei Zweitlotterien schlichtweg um eine (einfuhr-)umsatzsteuerpflichtige Dienstleistung mit 19 Prozent. Das Land Berlin arbeitet federführend für die Bundesländer an einem Verfahren zur Besteuerung der Digitalwirtschaft und subsumiert Angebote wie die Zweitlotterien darunter. Die Regelung hätte den Charme, dass – jedenfalls in Steuerfragen – mit den annähernd gleichen Steuersätzen eine Gelichstellung zwischen den bisher legalen und bisher de-facto steuerfreien, semi-legalen Anbietern hergestellt würde.

Effektive Geldwäschebekämpfung von Zweitlotterien

Bei Lotterien mit staatlicher Erlaubnis der zuständigen Behörde nach § 4 Absatz 1 Satz 1 GlüStV, die nicht im Internet veranstaltet werden, besteht nach übereinstimmender Auffassung nur ein geringes Geldwäscherisiko. Das gilt auch dann, wenn die Spielmöglichkeit über das Internet angeboten oder vermittelt wird. Bei einer Teilnahme über das Internet sind beispielsweise keine Einzahlungen großer Beträge möglich (z. B. ist der monatliche Spieleinsatz auf 1 000 Euro begrenzt) und es wurden zusätzliche Verfahren zur Spieleridentifizierung und -authentifizierung eingeführt. Beim nationalen Umsetzungsverfahren der 4. Geldwäscherichtlinie im Mai 2017 haben sich die Regierungsfraktionen deshalb dafür entschieden – anders als ursprünglich im Referentenentwurf vorgesehen – nicht nur den terrestrischen, sondern auch den Online-Vertrieb von Lotterien aus dem Anwendungsbereich des Geldwäschegesetzes auszunehmen.

Bleibt noch die Frage der effektiven Geldwäschebekämpfung bei Zweitlotterien. Dies vor dem Hintergrund, dass gerade Zweitlotterien deren Einnahmen niedriger sind als die der Originale. Aufgrund dieses signifikant niedrigeren Einsatzes der Spieler kann der Buchmacher Zweitlotterie aber die Risiken nicht ins eigene Buch nehmen. Die Chance, dass mehrere seiner Spieler den Hauptgewinn ziehen (6aus49 + SZ) ist zwar gering, aber sollte das passieren, wird er schnell pleite sein oder die Auszahlung des Gewinns einfach verweigern. Aufgrund dieses Risikos muss der Anbieter aber sein Gewinnrisiko versichern, um nicht bei jeder Ziehung im Insolvenzrisiko zu sein. Ein Beispiel: “Lottoland” als Marktführer für Zweitlotterien hat als erstes Glücksspielunternehmen 2017 eine Versicherungslizenz für seine Tochtergesellschaft Fortuna Insurance PCC Limited erhalten. Diese versichert die Jackpot-Risiken über eine ILS (Insurance-Linked-Securities) -Transaktion in Höhe von 120 Mio. Euro. Fortuna dient also als Erstversicherung. Knackt ein Lottolandspieler den Jackpot springt für Lottoland seine Tochtergesellschaft Fortuna ein. Hintendran stehen mehrere Rückversicherer, die im Falle von Lottoland in der Vergangenheit vor allem auf der Kanalinsel Guernsey und den Bermudas ansässig waren. Diese Rückversicherer begeben Anleihen an den Kapitalmärkten in Form von Bonds. Damit werden die Risiken des Lotto-Jackpots handelbar und die Lottoland/Fortuna-Rückversicherer können sich refinanzieren. Diese ILS-Transaktionen sind nebenbei bemerkt vergleichbar mit den Verbriefungen von Kreditrisiko-Portfolios, die die Finanzmarktkrise 2008 auslösten und zum Bankrott von Lehman Brothers führten. Zusammengefasst verkauft eine Zweitlotterie Lottorisiken am Kapitalmarkt und macht Lotterierisiken zu einem handelbaren Gut. Stellt sich nun die Frage: Wer kauft solche Bonds zu welchem Zins? Woher stammen die Gelder? Zwar gilt auch im Glücksspielbereich zunächst die Unschuldsvermutung. Die Erfahrung lehrt aber, dass der Staat im Glücksspielsektor bestens beraten ist, wenn er als Fiskus auf Transparenz pocht und Zahlungsströmen folgt. Nur so können die schwarzen Schafe ausfindig gemacht werden, damit die ehrlichen, regulierten Anbieter nicht als (noch größere) Verlierer dastehen. Die amerikanischen Aufsichtsbehörden haben vorgemacht, dass nur ein ausnahmslos nachvollziehbarer Kapitalverkehr zu rein legalem Glücksspiel führt. In der Tat können wir beispielsweise von den amerikanischen Behörden lernen und auch hierzulande den Vorhang zu öffnen. In diese Richtung kann man Aussagen einiger Bundesländer interpretieren, die eine wirksame Zusammenarbeit der Finanzbehörden anmahnen.

Fazit

Die derzeitige Situation in Deutschland ist ein Paradies für illegale Anbieter, besonders was die Angebote über den Vertriebsweg “Internet” betrifft. Sowohl aus fiskalischer, als auch aus Gründen zur Bekämpfung von Geldwäsche lohnt sich eine intensive Zusammenarbeit von Bund und Ländern. Und vor allem eine schnelle, rechtssichere Lösung.

Martin Gerster (SPD) MdB ist Mitglied des Bundestages und seit 2012 im Haushaltsausschuss aktiv. Dr. Jens Zimmermann (SPD) MdB ist seit 2013 Mitglied im Deutschen Bundestag. Er ist digitalpolitischer Sprecher und als Mitglied im Finanzausschuss zuständiger Berichterstatter der SPD-Fraktion für Geldwäscheprävention.