Zusammenfassung und Einordnung der Studie zur Wirkung und Optimierung von Spielersperren und Sozialkonzepten in Spielhallen in Hessen – Abschlussbericht an das Hessische Ministerium für Soziales und Integration

T. Hayer, T. Turowski, M. von Meduna, T. Brosowski & G. Meyer, 2018

Im Abschlussbericht an das Hessische Ministerium für Soziales und Integration werden die Ergebnisse von fünf voneinander unabhängigen Untersuchungen dargestellt. Ziel der Studien war es, quantitative und qualitative Erkenntnisse zu Spielersperren und der Umsetzung von Sozialkonzepten zu gewinnen. So wurden in Studie 1 die Daten der standortübergreifenden Spielersperrdatei des Bundeslands Hessen ausgewertet. Weiterhin wurden gesperrte Spieler zu ihrer Einschätzung des Sperrprozesses und ihrer Einstellung gegenüber Spielersperren befragt (Studie 2). Die Berichte der Spielhallen, die diese im Hinblick auf die Erfüllung des Spielerschutzkonzepts erstellen müssen, wurden ausgewertet (Studie 3). In Studie 4 wurden Studenten, die eine Person mit problematischem Glücksspielverhalten mimten, in Spielhallen geschickt, um die Sozialkonzepte und den Umgang mit Spielersperren im Sinne verdeckter “Testkäufe” zu überprüfen. Bei Studie 5 handelt es sich um eine Expertenbefragung zum Thema, unter welchen Umständen von wem und wann ein Spieler wieder entsperrt werden kann.

1. Sekundaranalyse der OASIS-Sperrdatei

In der ersten Studie wurden die Daten des standortübergreifenden Spielersperrsystems OASIS für das gewerbliche Automatenspiel in Spielhallen ausgewertet. Beantragt ein Spieler im Bundesland Hessen eine Sperre in einer Spielhalle oder wird vom Betreiber fremdgesperrt, so muss er an OASIS gemeldet werden. Mit Hilfe eines Abgleichs in OASIS kann er dann im gesamten Bundesland vom Automatenspiel in Spielhallen ausgeschlossen werden. OASIS wurde am 01. April 2014 in Hessen eingeführt und die Autoren konnten bis zum Stichtag 07. September 2016 12.253 Sperreinträge in ihre statistische Analyse einbeziehen (Stand: Juli 2017: 14.675 Speereinträge). Dabei wurden etwa 99 Prozent der Sperreinträge von den betroffenen Spielern selbst initiiert. Lediglich ein Prozent der Spieler wurde fremdgesperrt (z.B. von den Betreibern). Sie sind im Vergleich zu Personen, die sich selbst gesperrt haben, signifikant häufiger 60 Jahre und älter. Die gesperrten Personen sind vorwiegend männlich (87,7 Prozent) und 60 Prozent sind zwischen 18 und 34 Jahre alt. Weiterhin haben 46,6 Prozent der Personen mit Sperreintrag in der OASIS-Datenbank einen Migrationshintergrund (in den Suchtberatungsstellen 23 Prozent). Die Anteile der Personenmerkmale männlich, jüngeres Alter und Migrationshintergrund liegen laut Autoren rein deskriptiv jeweils etwas höher als die bundesweite Verteilung dieser Personenmerkmale bei Personen mit mindestens problematischem Glücksspielverhalten (nach BZgA). Somit kann das Sperrsystem OASIS Personengruppen mit einem erhöhten Risiko für die Entwicklung glücksspielbezogener Verhaltensprobleme ansprechen. Dabei wohnen 96 Prozent der gesperrten Spieler in Hessen und müssen nur einen verhältnismäßig kurzen Weg (50 Prozent wohnen maximal 4,6 km von ihrem üblichen Spielort) zur Umsetzung der Sperre zurücklegen. Somit kann OASIS als niedrigschwelliges Hilfeangebot mit einer bisher recht hohen Nachfrage beschrieben werden. Die Autoren kritisieren allerdings vor allem die im Verhältnis zu den Selbstsperren sehr niedrige Anzahl der Fremdsperren (durch Betreiber).

2. Effekte der Spielersperre aus Nutzersicht: Eine Befragung von gesperrten Spielern in Hessen und Bremen

In Studie 2 wurden 56 bundeslandweit in Hessen gesperrte Personen und 16 in Bremen standortbezogen gesperrte Personen (insgesamt 72 zum Zeitpunkt der Studie gesperrte Personen) zu Spielersperren befragt. 80 Prozent der Personen waren männlich und 93 Prozent der Personen erfüllten die DSM-5-Kriterien für eine Störung durch Glücksspielen (leichte Ausprägung ab 4 von 9 Kriterien). Alle Personen aus Bremen und 51 der Personen aus Hessen haben die Sperre selbst vorgenommen; von den restlichen Personen aus Hessen wurde eine Person vom Betreiber gesperrt, die restlichen Personen machten widersprüchliche Angaben. Über 40 Prozent der Personen sind auch noch an anderen Spielstätten abseits von Spielhallen gesperrt. Vor der ersten Sperre suchten 40 Prozent der gesperrten Personen schon ambulante Beratungsstellen oder Ärzte und Psychologen (33 Prozent), Schuldnerberatung (25 Prozent) und Selbsthilfegruppen (23 Prozent) auf. 62,5 Prozent der Personen nahmen vor ihrer Sperre Informationsmaterial zu problematischen Glücksspielen wahr. Gleichzeitig wurden 79 Prozent nie vom Spielhallenpersonal auf ihr problematisches Verhalten angesprochen. Nach der Sperre stieg die Nutzung formaler Hilfsangebote durch die Gesperrten teilweise stark, bei Beratungsstellen auf 70 Prozent der Befragten. Als größte persönliche Hinderungsgründe eine Spielersperre zu beantragen, nannten die Personen Schamgefühle und den Willen, ihr Problem selbst zu lösen. 15 Personen gaben an, das Personal der Spielhalle habe sie von der Spielersperre abhalten wollen. Weitere strukturelle Hürden bei der Einrichtung der Spielersperre, die jeweils in etwa 20 Prozent der Fälle vorlagen, waren das mehrfache Vorsprechen, um gesperrt zu werden, technische Probleme, nicht vorhandene oder falsche Formulare und dass mehr Dokumente als nur der Personalausweis verlangt wurden. Von den gesperrten Spielern gaben etwa 90 Prozent an, in der Spielhalle, in der sie gesperrt seien, weniger oder nicht mehr zu spielen. Ähnliche Ergebnisse zeigten sich beim Lottospiel, beim Großen Spiel oder bei Automaten in Spielbanken und beim Glücksspiel im Internet. Es gab allerdings Verlagerungen hin zum Automatenspiel in Gaststätten (16 Prozent der gesperrten Spieler), Automatenspiel in Spielhallen, die nicht von der Sperre betroffen waren (14 Prozent), sowie Sportwetten (10 Prozent).

Die gesperrten Personen sind im Durchschnitt eher zuversicht­lich, nicht mehr in Spielhallen spielen zu werden und 56 Prozent der Spieler schätzten den persönlichen Nutzen der Sperre als min­destens eher groß ein. Die gesperrten Spieler gaben ihr Befinden als durchschnittlich eher zufriedener an und etwa 96 Prozent planen nicht, die Sperre wieder aufzuheben. Bei den hessischen Befragten lobten 17 Prozent die bundeslandweite Anwendung der Sperre, zwei Drittel der Befragten wünschten sich ein bundesweites Sperrsystem. Insgesamt berichteten die gesperrten Personen eher positiv von ihrer Erfahrung mit der Sperre und beschrieben sie als eher wirk­sam. Die Autoren sehen einen Bedarf für die bessere Vernetzung von Sperrsystemen und Hilfsangeboten, da diese von gesperrten Personen häufig genutzt werden und für eine bessere Umsetzung des Spielerschutzes, wobei vor allem strukturelle Hürden der Ein­richtung der Spielersperre in den Spielhallen unbedingt abgebaut werden müssen.

3. Sekundäranalyse der Berichterstattung zur Wirksamkeit von Spielerschutzmaßnahmen

Das Spielhallengesetz Hessens sieht vor, suchtpräventive Aktivitäten zu dokumentieren und alle zwei Jahre an die Glücksspielaufsichts­behörden zu versenden. Für Studie 4 wurden 1.164 Berichte aus 388 Spielhallen der Berichtsjahre 2014, 2015 und 2016 untersucht. Die Berichte werden als Excel-Datei, teilweise aber auch handschriftlich als Scan oder direkt in der E-Mail an die Aufsichtsbehörde versandt. Eine explorative Befragung von 17 Spielhallenmitarbeitern zeigte, dass das Berichtswesen als Spielerschutzmaßnahme eher als weni­ger nützlich erachtet wird, gleichzeitig 13 andere von insgesamt 20 Maßnahmen als eher nützlich gewertet werden.

Für das Jahr 2014 wurden 4.097 Selbstsperren dokumentiert (2015: 3.279; 2016: 797), gleichzeitig fand laut mehr als einem Drittel der Berichte in den entsprechenden Spielhallen keine einzige Selbst­sperre statt. Auch Präventionsgespräche fanden laut Berichten in 46 Prozent der Spielhallen nicht statt, in 81 Prozent der Fälle wurde nicht ein Spieler zu einer Suchtberatung ermuntert, in zwei Dritteln der Fälle wurde nie ein Minderjähriger oder ein gesperrter Spieler abgewiesen. Allerdings deckt sich die Anzahl der auf alle Spielhal­len hochgerechneten Präventionsgespräche und der Selbstsperren ungefähr mit der von den Autoren berechneten Anzahl von Perso­nen mit problematischem Spielverhalten in Hessen. Die Angaben stimmen für Selbst- und Fremdsperren auch etwa mit den Angaben in der OASIS-Datenbank überein.

Die Umsetzung der Spielerschutzmaßnahmen wird an manchen Standorten gut umgesetzt und dokumentiert, an anderen dagegen scheint sie nicht zu erfolgen. So lagen von etwa 750 Spielhallen in Hessen nur 388 eindeutig zuordenbare Berichte vor. Bei der Umset­zung der Dokumentationspflicht sollten für die Betreiber positive und negative Anreize gesetzt werden. Am Ende schadet es vor al­lem dem Betreiber, wenn er – eigentlich umgesetzte – Spielerschutz­maßnahmen nicht dokumentiert. Sollte das Problem nicht in der Dokumentation des Spielerschutzes, sondern in seiner Umsetzung liegen, so muss dieser noch in vielen Spielstätten ausgebaut werden. Die Autoren schlagen vor, die Berichte nicht mehr per E-Mail ein­zusenden, sondern ein geschütztes Internetportal mit standardisierter und verbindlicher Dateneingabe und Antwortvorgaben einzurichten, das das Berichtswesen vereinfachen und übersichtlicher machen soll.

4. Testspiele zur Überprüfung des Spielerschutzes in situ

In 64 der 750 Spielhallen in Hessen wurden vorher geschulte Studen­ten als Testspieler gesandt. Bei dieser Beobachtung erfassten sie auf einem vorgefertigten Dokumentationsbogen die Einlasskontrollen der Spielhallen, die Reaktion des Personals auf simulierte Merkmale problematischen Spielverhaltens, dokumentierten das Einrichten ei­ner Selbstsperre und kontrollierten deren Überwachung. Weiterhin protokollierten sie Charakteristika der Spielhallen.

Bei etwa 16 Prozent der Spielhallen wurde allgemein keine Ein­lasskontrolle durchgeführt. Einlasskontrollen werden eher bei Spiel­hallen mit mehreren Konzessionen durchgeführt, weiterhin eher am Wochenende. Bei 28 Prozent der Spielhallen konnte der Mime trotz vorheriger Selbstsperre spielen. Auch hier sind Spielhallen mit mehr Konzessionen und mit Zugangsbarrieren (die 40 von 64 der untersuchten Spielhallen nicht aufwiesen) wirksamer. Auf simu­liertes problematisches Spielverhalten reagierte das Personal nur in sieben Prozent der Fälle spielerschutzangemessen, in 25 Prozent der Reaktionen wurde es als kontraproduktiv gewertet, 67 Prozent der Reaktionen waren neutral. Somit ist vor allem eine bessere Schulung der Mitarbeiter zur Früherkennung von Problemspielern und zur sachgemäßen Intervention wichtig. Der Personalschlüssel in den Spielhallen sollte dabei so groß sein, dass kompetente Mitarbeiter Zeit finden, die erlernten Fähigkeiten im Spielerschutz auch anzu­wenden. Im Sinne des Spielerschutzes sollten Einlasskontrollen zu jeder Zeit durchgeführt werden, ebenso die Überprüfung, ob ein Spieler gesperrt sei, sonst ist die Einrichtung der Sperre von geringem Nutzen. Die Schlussfolgerungen der Autoren stellen dabei teilweise Maximalforderungen dar, wie der gesetzlich verpflichtende Einbau von Zugangsbarrieren und die gesetzlich verankerte Nutzung von Spielerkarten, die allerdings in Studie 5 keine mehrheitliche Zustim­mung erfährt. Außerdem eine viel konsequentere Überwachung der Umsetzung gesetzlicher Spielerschutzmaßnahmen durch unabhän­gige staatliche Stellen. Dabei schlagen sie vor, dass der Spielerschutz um “Testkäufe” Erwachsener erweitert wird und nicht nur wie bis­her im Kontext des Jugendschutzes mit Minderjährigen erlaubt ist.

5. Aufhebung der Spielersperre: Ergebnisse einer Delphi-Befragung

Da es bei der Aufhebung der Spielersperre sehr wenige empirische Befunde gibt, haben die Autoren entschieden, eine Delphi-Befra­gung durchzuführen. Bei dieser Art von Befragung wird ein Exper­tengremium aus meist verschiedenen Bereichen gebeten, zu einer Frage Stellung zu nehmen. Die Experten kamen aus Wissenschaft (n=10), Suchthilfesystem (n=10), Automatenwirtschaft (n=10) und Verwaltung (n=5), waren Anwälte (n=6) oder gesperrte Personen (n = 10). In der Regel ist das Fragenformat offen, in dieser Studie waren Antwortoptionen mit der Möglichkeit einer Freitextangabe vorgegeben. Die Befragung hatte drei Runden und eine Antwort wurde als entschieden angesehen, wenn 80 Prozent der Experten ihr zustimmten oder sie ablehnten. Von 51 eingeladenen Personen nah­men an Runde drei immer noch 42 Personen teil, größter Schwund zeigte sich in der Gruppe der gesperrten Spieler (am Ende noch n=5). Die Experten waren sich bei den folgenden Aussagen zu über 80 Prozent einig, dass der Entsperrvorgang aktiv nach dem Ablauf ei­ner bestimmten Frist per Brief oder in Zusammenhang mit einer Einrichtung des Hilfesystems erstellt werden soll. Die Sperre sollte, sofern der Betroffene das wünscht, verlängert aber nicht verkürzt  werden und dauert mindestens ein Jahr. Der Betroffene sollte dabei zu einem Beratungsgespräch verpflichtet sein und es sollten ihm Limitierungspläne im Hinblick auf finanzielle Parameter und die Frequenz der Spielhallenbesuche vorgeschlagen werden.

Es herrscht Uneinigkeit darüber (<80 Prozent), wer über den Antrag entscheiden soll (außer, dass es keine staatliche Behörde sein darf). Die Erstellung eines Sachverständigengutachtens wurde abgelehnt.

Bei der Entscheidung zur Entsperrung soll geprüft werden, ob der ursprüngliche Sperrgrund noch vorliegt, auch eine Schufa-Auskunft zum Nachweis der Schuldenfreiheit und die Erfüllung der DSM-5­und ICD-10-Kriterien für eine Störung durch Glücksspielen soll überprüft werden. Für eine Eidesstattliche Erklärung durch den Spieler, dass er kein glücksspielbezogenes Problemverhalten mehr zeige, fand sich keine 80 Prozent-Mehrheit, ebenfalls nicht für die Befragung seines sozialen Umfeldes. Sollte ein Spieler versucht haben, während der Sperre zu spielen, soll dies in einer Sperrdatei (OASIS) dokumentiert und die Entsperrung verweigert werden. Auch der Etablierung einer spielformübergreifenden, bundesweiten Sperrdatei zur Überwachung der Fremd- und Selbstsperren stimmten die Experten zu.

Aus der Delphi-Befragung geht hervor, dass nicht festgelegt ist, welche Instanz sich wann und unter welchen Umständen um die Entsperrung kümmert. In Studie 2 sagten die allermeisten der ge­sperrten Personen aus, dass sie nicht planen, sich wieder entsperren zu lassen. Gleichwohl könnte es motivational für Betroffene bei der Überlegung zur Einrichtung der Sperre von Vorteil sein, wenn sie wissen, wie die Sperre wieder aufgehoben werden kann.

Kritik

Die vom Land Hessen beauftragte und mit 400.000 Euro geförderte Studie hat laut Autoren das Ziel, den Nutzen dieser Spielerschutz- bzw. Präventionsmaßnahmen mit verschiedenen Forschungsmethoden jeweils gegenstandsangemessen zu bewerten, Optimierungsbedarfe zu identifizieren und aus bereits vorliegenden bzw. selbst erhobenen Daten empirisch belastbare Handlungsempfehlungen für die Praxis abzuleiten.

Es geht also zusammengefasst darum, die Effektivität des Hessi­schen Sperrsystems für Spielhallen zu überprüfen.

In Auswertung von Sekundärdaten (Haß & Lang, 2016) und der Sperrdatenbank (OASIS) stellen die Autoren fest, dass in Hessen statistisch ca. 13.000 Menschen mit einer Glücksspielstörung le­ben und in der Sperrdatenbank bereits 14.675 Personen (Stand: Juli 2017) gespeichert sind.

Laut Experten ist die Spielersperre ein Instrument der indizierten Prävention (Caplan, 1964), dass sich als Ultima Ratio an pathologi­sche Spieler richtet, um eine fortgesetzte Selbstschädigung zu ver­hindern (Reeckmann & Walter, 2014)sentence 1, a comprehensive ban system is maintained for the protection of gamblers and for combating gambling addiction. It is the task of gambling preventi­on to protect the respective target groups of prevention (unprob­lematic gamblers, problematic gamblers, pathological gamblers. Therapeutische Effekte sind mit der Einrichtung einer Sperre per se nicht verbunden (Meyer & Hayer, 2010).

Legt man diese theoretischen Überlegungen der vorliegenden Studie zu Grunde, muss man zu dem Schluss kommen, dass das Sperrsystem in Hessen quantitativ über-effektiv funktioniert, sind doch mehr Spieler gesperrt, als dies aus Sicht der Gesundheitsprävention nötig erscheint.

Wichtig wäre es daher gewesen, die qualitativen Effekte der Sperre auf die gesperrten Spieler zu überprüfen. Dies wird leider versäumt. Eine unsystematisch gezogene Stichprobe von 72 gesperrten Spielern, davon 16 aus Bremen und damit nicht Teil der zu untersuchenden Grundgesamtheit, die gerade einmal 0,34 Prozent der gesperrten Personen repräsentiert, lässt keinerlei Erkenntnisse zu Entstehung und Verlauf der Glücksspielstörung vor und nach der Sperre zu.

Auf der anderen Seite kann die Tatsache, dass es nicht ausreichend gelingt, Spieler über die Suchtberatungsstellen zu erreichen, auch Rückschlüsse auf die Leistungsfähigkeit der Landesstelle Glücksspiel­sucht in Hessen zulassen. Leider wird die Effektivität deren Arbeit von den Autoren nicht untersucht und stattdessen auf die geringe Anzahl von anbieterseitigen Sperren und das sich daraus ergebende Optimierungspotential verwiesen. Da wie dargestellt bereits mehr Personen als vorhandene pathologische Spieler gesperrt sind, ist diese Feststellung nicht nachvollziehbar.

Mit einer aus externer Perspektive sehr eigenwilligen Interpretation des Studienauftrages widmet sich die Studie zusätzlich einer methodisch umstrittenen (Mullen, 2003) Delphi-Befragung zur Aufhebung der Spielersperre sowie einer Mystery-Shopping Untersuchung zur Compliance von Spielhallen-Mitarbeitern. Letzte­re liefert zwar zur Verbesserung des Jugendschutzes in Spielhallen und zur Umsetzung eines wirksamen Vollzuges gegen Verstöße von Anbietern gegen die Sperrregelungen wichtige Hinweise. Die vorgetragene Kritik an der Nichtreaktion auf simulierte Glücksspielpro­bleme sollte allerdings vor dem Hintergrund der Tatsache, dass es sich eben um eine schauspielerisch dargestellte Problematik handelt, vorsichtig interpretiert werden. So könnten die Ergebnisse auch auf die Menschenkenntnis des Spielhallenpersonals zurückzuführen sein, dass zwischen tatsächlichen und simulierten Symptomen zu unterscheiden in der Lage ist.

https://soziales.hessen.de/sites/default/files/media/hsm/gluecksspiel studie.pdf

Caplan, Gerald, 1964: Principles of preventive psychiatry., Oxford: Basic Books.

Haß, Wolfgang/Lang, Peter, 2016: Glücksspielverhalten und Glücks­spielsucht in Deutschland. Ergebnisse des Surveys 2015 und Trends. Forschungsbericht der BZgA., Köln, http://www.bzga.de/pdf.php?id =7f6f856fc846fc2196919a3d197fcae9.

Meyer, Gerhard/Hayer, Tobias, 2010: 41 Die Effektivität der Spielsper­re als Maßnahme des Spielerschutzes. Eine empirische Untersuchung von gesperrten Spielern., Frankfurt am Main, Berlin, Bern, Bruxelles, New York, Oxford, Wien: Peter Lang.

Mullen, Penelope M., 2003: Delphi: Myths and reality, in: Journal of Health Organization and Management, 17, 1, S. 37–52.

Reeckmann, Martin/Walter, Knut, 2014: Die Spielersperre nach dem Glücksspielstaatsvertrag im Lichte des Verbraucherschutzes, in: ZfWG – Zeitschrift für Wett- und Glücksspielrecht, 14, 6, S. 383–391.