Skandinavien – Vergleich der Regulierungen

Von Thomas Beyer

Dem Scheitern des zweiten Glücksspieländerungsstaatsvertrages wohnen zwei direkte, sich bedingende Konsequenzen inne. Zum einen bedeutet es, dass der erste, im Juni 2021 auslaufende Glücksspieländerungsstaatsvertrag aus dem Jahre 2012 vorerst weiter seine Gültigkeit bewahrt. Zum anderen zwingt es die Regierungen der sechzehn deutschen Bundesländer rasch ihre in Teilen tiefverwurzelten Dissense zu überwinden und sich zeitnah auf einen neuen, belastbaren Glücksspielregulierungsrahmen zu verständigen. Vor dem Hintergrund dieser doch komplexen Gemengelage bietet es sich an, einen Blick auf den skandinavischen Raum zu werfen, der interessante Wege bei der Regulierung des Glücksspiels gegangen ist und substanzielle Denkanstöße für den Neustart der Regulierung in Deutschland liefern kann.

Politisch, ökonomisch und gesellschaftlich weisen die skandinavischen Staaten große Ähnlichkeiten auf, die sich insbesondere in den Bereichen der Arbeitsmarkt-, Bildungs- und Sozialpolitik manifestieren. Nicht umsonst sprechen Sozialwissenschaftler mit Blick auf das redistributive Agieren der Länder generalisierend vom „nordischen Wohlfahrtsstaatsmodell“. Ähnlichkeiten weisen die Staaten auch im Bereich des Glücksspiels auf. Als Bürger wohlhabender, hochtechnologisierter Staaten verfügen die Skandinavier in der Regel über sichere Arbeitsplätze, hohe Haushaltseinkommen sowie exzellente Anbindungen an das Internet – Parameter, die ihnen die Teilnahme an Glücksspielen vereinfachen. So zeigen Zahlen des Hamburger Statistik-Portals Statista, dass die skandinavischen Staaten im europäischen Vergleich überdurchschnittlich hohe Pro-Kopf-Glücksspielausgaben aufweisen.

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Observations on Studying Gambling Places: Implications for Regulators and Researchers

Von Prof. Bo Bernhard

Traditionally and understandably, gambling regulation has been problem-focused. For instance, after years of focusing heavily upon the criminological aspects of gambling, today our “problem focus” has shifted to a realm of behavioral and public health science: problem gambling. This makes sense, of course, as the regulation of gambling involves a mandate that regulators focus upon hazard prevention. However, there is a “problem with the problem,” since it is relatively rare. For instance, in Germany the prevalence of pathological gambling is below 0.5%. If we add the subclinical category of problem gambling, the overall prevalence is still below 1% — though of course, the percentage of individuals affected by that 1% is higher. Meanwhile, no matter how we calculate these important figures, vast majorities of gamblers do not suffer these consequences.

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Glücksspiel in der Empirie

Ein Streitgespräch über wissenschaftliche Erkenntnisse und deren Implikationen

Wie viele pathologische Spieler gibt es? Machen Anbieter von Glücksspielen ihren Hauptumsatz mit Süchtigen? Welche Form des Glücksspiels macht am süchtigsten? Ein Gespräch mit Prof. Dr. Tilman Becker von der Forschungsstelle Glücksspiel der Universität Hohenheim und Dr. Ingo Fiedler von der Universität Hamburg zeigt, dass die Wissenschaft hier nicht immer der gleichen Meinung ist.

Die Anzahl der pathologischen Spieler sowie die Prävalenz-Raten sind in Deutschland für die politische und öffentliche Diskussion eine wichtige Größe. Konkrete Zahlen gibt es jedoch nicht. Verschiedene Erhebungen und Studien kommen hier zu recht unterschiedlichen Ergebnissen, die große Spannen untereinander aufweisen. Weiterlesen

Mutlosigkeit als Sündenfall

(Dr. Daniel Henzgen) Die deutsche Glücksspielregulierung ist ein Konjunkturprogramm für illegale Angebote. Nur die Akzeptanz des Spielbedürfnisses und eine Allianz von Anbietern, Politik, Wissenschaft, Prävention und Verwaltung können den fatalen Trend brechen.

Glücksspiel ist Teil der Geschichte der Menschheit. Seit Jahrhunderten finden Menschen im Spiel Zerstreuung und Entspannung. Über drei Viertel der deutschen Bevölkerung haben schon einmal am Glücksspiel teilgenommen, über ein Viertel tut es regelmäßig. Wir sprechen also nicht von einer gesellschaftlichen Randerscheinung, sondern von einem Produkt, das Millionen Menschen täglich mit Freude nutzen. Glücksspiel findet in der Mitte der Gesellschaft statt. Das anzuerkennen, ist keine Glaubensfrage, sondern Tatsache und damit Voraussetzung für jede weitere sinnvolle Auseinandersetzung mit dem Thema.

Es mangelt aber in Deutschland wie in kaum einem anderen europäischen Land genau an dieser Akzeptanz des Faktischen. In einer unheiligen Allianz moralisierender Konsumentengängelung und hartnäckigem ordnungspolitischem Desinteresse wird die politische Diskussion hin zu einem „Weniger-ist-besser“-Paradigma gelenkt. Dabei heißt „weniger Angebot“ bei einem volldigitalisierbaren Produkt immer nur „weniger legales Angebot“. Folgt man der Grundthese „weniger Glücksspiel ist besser“, dann ist gar kein Glücksspiel „am besten“.  Jetzt werden all diejenigen jubeln, die in ihrem freudlosen Kampf gegen Zucker, Fleisch, Alkohol, Müßiggang, Pauschaltourismus und eben Glücksspieldienstleistungen ihren persönlichen Lebensinhalt gefunden haben. Alle diejenigen, die dem Menschsein zugewandt sind, werden sich erinnern, dass Prohibition immer zu drei Ergebnissen führt: Die Preise (hier: Verlustwahrscheinlichkeit) steigen, die Qualität (hier: Jugend- und Spielerschutz) sinkt und die Kriminalität blüht. Aus Ordnungspolitik wird Unordnungspolitik.

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Glücklose Lottoanbieter: Regulierung gängelt staatliche Anbieter

(Lora Köstler-Messaoudi) Am 9. Oktober 1955 zog die damals zwölfjährige Elvira Hahn, als erste „Lottofee“ die allererste Zahl der deutschen Lottogeschichte – es war die 13. Trotz dieser Unglückszahl florierte das deutsche Lottogeschäft über viele Jahre hinweg prächtig. Lotto garantierte dem Staat über Jahrzehnte milliardenschwere Einnahmen. Doch 2006 kam die Wende. Die Umsätze der staatlichen Lotteriegesellschaften brachen ein und haben sich seitdem nie wieder vollständig erholt. Gründe sieht die Branche unter anderem in der aktuellen Glücksspielregulierung und dem immer stärker florierenden Schwarzlotterien.

Lotto hält unter den Glücksspielarten ein noch recht positives Image. Mit den Einnahmen wird nicht nur die Staatskasse gefüllt, auch karikative Verbände erhalten finanzielle Unterstützung. Doch der Glanz der einstigen Lottoziehungen schwindet. Sinkendes Interesse und Einschaltquoten führten dazu, dass die Liveübertragung der Ziehung der Lottozahlen im Ersten wie auch die Sendung „Lotto am Mittwoch“ im ZDF 2013 eingestellt wurden.

Mehr noch als den sinkenden Einschaltquoten macht dem Lottogeschäft aber die Glücksspielregulierung zu schaffen, denn der 2008 in Kraft getretene Glücksspielstaatsvertrag untersagte den Internetvertrieb und legte der Branche massive Werbebeschränkungen auf. Während die Welt immer digitaler wurde, blieb das staatliche Glücksspiel analog und musste seine Werbung zurückfahren. Das Marktforschungsunternehmen „Global Betting and Gaming Consultants“ (GBGC) rechnete aus, dass die deutschen Lotterieumsätze in Folge des ersten Glücksspielstaatsvertrages zwischen August 2007 und Dezember 2012 um insgesamt 16 Prozent zurückgingen, während die internationalen Lotterieumsätze im gleichen Zeitraum um 22 Prozent zulegten. Nach Schätzungen von GBGC soll der deutsche Lotteriemarkt bis 2019 stagnieren, während für andere europäische Länder zweistellige Wachstumsraten prognostiziert werden. Anfang des Jahres hatte der Chef der sächsischen Lottogesellschaft schon vom Kollaps des staatlichen Glücksspiels gesprochen. Weiterlesen

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Ein Schuss vor den Bug des Lotteriemonopols

Anmerkung zu VG München, Urteil vom 25.07.2017 – M 16 K 12.1915

(Prof. Dr. Jörg Ennuschat und Lisa Deckers) Im Glücksspielrecht ist seit Jahren ein starker Trend Richtung Liberalisierung erkennbar. Davon ausgenommen ist bislang das Lotteriemonopol der Länder. Selbst das liberale Glücksspielgesetz aus Schleswig-Holstein von 2011 hielt am weitreichenden Lotterieveranstaltungsmonopol fest (§ 6 Abs. 2 GlüG SH 2011), ebenso der Entwurf aus Hessen für einen Staatsvertrag zur Neuregelung des Glücksspielwesens vom 15.03.2016 (dort § 15 Abs. 3 GlüStV-E Hessen). Aber wie stabil ist das Lotteriemonopol, wenn es mit Wucht angegriffen wird? Lottoland hat im März 2017 Erlaubnisanträge für Lotterien gestellt und für den erwarteten Fall ihrer Ablehnung gerichtliche Schritte angekündigt. Wie würden die Gerichte dann entscheiden? Einen ersten Stimmungstest gab es vor dem Verwaltungsgericht München, das sich im Urteil vom 25.07.2017 zum Lotteriemonopol äußerte.

  1. Kernaussagen im Urteil des VG München vom 25.07.2017

Der Rechtsstreit, welcher der Entscheidung des VG München zugrunde liegt, steht in keinerlei Zusammenhang mit dem aktuellen Vorstoß von Lottoland. Vielmehr hatte die Klägerin sich schon im Oktober 2010 an die zuständige Behörde gewandt, um die Möglichkeit auszuloten, eine Erlaubnis zur Veranstaltung und Vermittlung der Zahlenlotterie „Champion Tipp“ zu erhalten. Nach einigem Hin und Her stellte die Klägerin dann im September 2011 einen förmlichen Erlaubnisantrag, den die Beklagte im März 2012 mit der Begründung ablehnte, dass die Klägerin ihre finanzielle Leistungsfähigkeit nicht hinreichend dargelegt habe und damit ein wesentliches Zulassungskriterium nicht erfüllt sei. Im Übrigen seien der Spielerschutz und die Einhaltung der Werbebeschränkungen nicht ausreichend gewährleistet. Daraufhin erhob die Klägerin im April 2012 Klage vor dem VG München. Im Folgenden sollen die Kernaussagen im Urteil des VG München zusammengestellt werden. Weiterlesen

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Glücksspielregulierung verlangt nach evidenzbasierter Diskussion

Gegenargumente zu kontrafaktischen Annahmen

(Knut Walter) Die Diskussion um die Zulassung, Einschränkung oder gar das Verbot von Glücksspielen in Deutschland wird meist über die tatsächlichen oder vermeintlichen Risiken von Spielsucht geführt. Die Debatte ist deshalb eine Wissenschaftsdebatte und sie ist interessengelenkt. Denn Spielsucht ist keine naturwissenschaftliche Konstante wie beispielsweise die Schwerkraft, sondern eine von Psychologen und Psychiatern definierte Erkrankung. Die Definition erfolgt in einem politischen Willensbildungsprozess unter Wissenschaftlern an zwei Stellen:

  1. Die Weltgesundheitsorganisation (WHO) veröffentlicht mit der sogenannten International Statistical Classification of Diseases and Related Health Problems (ICD), die es aktuell in der zehnten Ausgabe gibt (ICD-10)1 das weltweit einheitliche Klassifikationssystem der Krankheiten. Die elfte Überarbeitung ist aktuell in Arbeit. In der aktuellen deutschen Ausgabe des ICD-10 (ICD-10-GM) wird die Spielsucht unter dem Begriff Pathologisches Spielen (F630) in der Kategorie Psychische und Verhaltensstörungen in der Rubrik F-63 Abnorme Gewohnheiten und Störungen der Impulskontrolle geführt, also nicht als Suchterkrankung.
  2. Die Vereinigung der amerikanischen Psychiater, die American Psychiatric Association (APA), veröffentlicht in größeren Abständen ihr Diagnostic and Statistical Manual of Mental Disorders (DSM). Dieses Diagnose- und Statistikhandbuch der Geistesstörungen, so die wörtliche Übersetzung, liegt seit 2013 in der fünften Ausgabe vor (DSM-V)2. Hier wird die Spielsucht als Gambling Disorder (Glücksspielstörung) erstmals in die Kategorie der Substanzbezogenen und Sucht­erzeugenden Störungen (Substance-Related and Addictive Disorders) geführt. Vorher war es eine Impulskontrollstörung (Impulse-Control Disorder Not Elsewhere Classified).

In beiden Klassifikationssystemen steckt der Begriff statistisch. Er verdeutlicht, dass es sich um eine Untersuchungsmethode handelt, die mathematische Unterschiede zwischen einzelnen Personengruppen und der Normalbevölkerung untersucht. In beiden Fällen erfolgt dies mithilfe einer Reihe von Fragen, die sich auf das Glücksspiel- und Sozialverhalten der jeweils vergangenen 12 Monate beziehen. Im DSM-V liegt eine Glücksspielstörung vor, wenn mindestens vier von neun Fragen mit „ja“ beantwortet wurden.

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Überreguliert, unsystematisch und inhaltsleer

Eine kritische Auseinandersetzung mit dem Eckpunktepapier Internet

(Robert Schippel) Seit fünf Jahren regelt das Eckpunktepapier Internet die Einzelfallausgestaltung für eine Ausnahme vom strikten Internetverbot nach § 4 Abs. 5 GlüStV. Die Systematik der Öffnungsklausel hat sich nicht bewährt.

Das Eckpunktepapier Internet mit Stand 2016 gibt auf fünf Seiten Handlungsvorgaben für Erlaubnisinhaber von Online-Angeboten nach dem GlüStV. Das Papier ist umstritten. Zunächst ist es mit dem Glücksspielkollegium, dem Zusammenschluss der für das Glücksspielrecht zuständigen Regulierer aller Bundesländer, das vom Hessischen Verwaltungsgerichtshof das Prädikat „demokratisch nicht legitimiert“ erhalten hat, untrennbar verbunden. Inhaltlich sorgt es in Teilen für eine Überregulierung und durch die Entwicklungen der letzten fünf Jahre ist es inhaltsleer geworden.

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Auswahlverfahren zum Spielhallenstandort

VG Hamburg: Hamburger Regelung ist verfassungswidrig

(Georg Lütter) Seit Ablauf der Übergangsfrist am 30. Juni 2017 müssen aus der vom Glückspielstaatsvertrag geforderten Beschränkung auf eine Spielhalle je Spielhallenstandort die praktischen Folgerungen gezogen werden. Nach dem Hamburger Spielhallengesetz (§ 2 Abs. 2 HmbSpielhG) gilt generell ein Mindestabstand von 500 m, in besonders ausgewiesenen Stadtgebieten von nur 100 m. Zwischen Bestandsbetriebsstätten innerhalb dieses Abstands müssen schwierige und in der Regel streitige Auswahlentscheidungen getroffen werden. Das BVerfG hat in seiner Grundsatzentscheidung vom 7. März 2017 keine verfassungsrechtlichen Bedenken gegen das Abstandsgebot erhoben. Es hat sogar das Fehlen gesetzlicher Vorgaben für die Auswahlentscheidung zwischen örtlich kollidierenden Bestandsspielstätten im Saarländischen Spielhallengesetz akzeptiert: Die Entwicklung sachgerechter Entscheidungskriterien könne den zuständigen Behörden überlassen bleiben, „da eine ausdrückliche gesetzliche Regelung soweit ersichtlich nur ein geringes Mehr an Bestimmtheit und Rechtsklarheit schaffen könnte“ (aaO Juris Rn 185). Über diese Aussage lässt sich im Hinblick auf den Gesetzesvorbehalt bei Grundrechtseingriffen trefflich streiten.

Hamburg hat bereits 2012 der Verwaltung eine gesetzliche Vorgabe zur Auswahl der verbleibenden Spielstätte an die Hand gegeben. Gemäß der Übergangsregelung § 9 Abs. 4 HmbSpielhG gebührt der länger bestehenden Spielhalle ohne weitere Abwägungen der Vorrang. Hilfsweise ist der Zeitpunkt der (früheren) Gewerbeanmeldung maßgeblich. Diese Regelung berücksichtigt ausschließlich die Dauer des Bestands bzw. die zeitliche Priorität des Anmeldungsverfahrens (Anciennitätsprinzip). Sogar die in § 2 Abs. 2 Satz 3 HmbSpielhG für Neueröffnungen geforderte Distanz zu Einrichtungen, die von Kindern und Jugendlichen aufgesucht werden, findet in der Übergangsregelung keine Berücksichtigung. Damit verband sich die Hoffnung, mithilfe eines einzigen, relativ leicht feststellbaren Kriteriums die erwartete Flut der Anträge auf Wiedererteilung der Erlaubnis einfach und möglicherweise unstrittig erledigen zu können. Dieser Versuch dürfte gescheitert sein. Auch wenn das Verwaltungsgericht Hamburg (VG Hmb) insbesondere die Hinweise des BVerfG zum grundgesetzlichen Vertrauensschutz im Glücksspielgewerbe tendenziös missinterpretiert, dürfte es im Ergebnis dennoch Recht haben: Die gesetzliche Einschränkung der Auswahlkriterien allein auf die Frage der Anciennität erscheint – gemessen an den Anforderungen des BVerfG zum Grundrechtsschutz – unterkomplex. Weiterlesen

Impulsivität und Glückspielüberzeugungen sind mit Glücksspielvorlieben und dem klinischen Status assoziiert [Originaltitel: Impulsivity traits and gambling cognitions associated with gambling preferences and clinical status]

(Navas, J. F., Billieux, J., Perandrés-Gómez, A., López-Torrecillas, F., Cándido, A., & C. Perales, J. C.)

Navas und Kollegen untersuchen die Frage, ob sich bestimmte Gruppen von Glücksspielern in ihren Verhaltensweisen (z. B. Impulsivität) und Glückspielüberzeugungen (z. B. Kontrollillusion) vonein­ander unterscheiden. Zum einen interessierten sie Unterschiede zwischen Personen mit und ohne eine Störung durch Glücksspielen. Sie untersuchten dazu 71 Patienten mit einer Störung durch Glücksspielen (PSGS) und 74 Freizeitglücksspieler (FGS). Zum anderen unterschieden sie Typen von Glücksspielern nach ihrer Glücksspielpräferenz. Sie befragten beide Gruppen von Glücksspielern, welche Arten von Glücksspiel sie häufiger und lieber betreiben. Mithilfe eines mathematischen Modelles wurde dann geprüft, ob Spieler, die eine bestimmte Art von Glücksspiel gern mögen, auch andere Arten von Glücksspiel bevorzugen. Es wurden unabhängig von der Gruppe (FGS oder PSGS) zwei verschiedene Typen extrahiert: Dabei bevorzugt Typ I vermeintlich kompetenzbasierte Glücksspiele wie Karten- und Casinospiele sowie Wetten, Typ II bevorzugt rein zufallsbezogene Glücksspiele wie Automatenspiel, Lotterien und Bingo. Die Typisierung wurde durchgeführt, da man in Klinik und Forschung bemerkt hat, dass Glücksspieler, die eher Ablenkung suchen, häufiger am Automatenspiel teilnehmen, wohingegen Personen mit einem hohen Selbstwert eher Karten spielen oder an Sportwetten teilnehmen und eher seltener an Automaten spielen.

Alle Teilnehmer wurden zu ihren Persönlichkeitseigenschaften und ihren Glücksspielüberzeugungen befragt, bei denen aus früheren Studien bekannt ist, dass sie im Zusammenhang mit Glücksspielen verändert sein können.

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