Sonderdogmatiken für Spielhallen?

Zur jüngsten Rechtsprechung des Bundesverwaltungs- und Bundesverfassungsgerichts

(Prof. Dr. Bernd J. Hartmann, LL.M. (Virginia)*) In seinem vielbeachteten Beschluss vom 7. März 2017 – 1 BvR 1314/12 –, NVwZ 2017, 1.111 ff., hielt das Bundesverfassungsgericht das Vertrauen der Spielhallenbetreiber für weniger schutzwürdig als entsprechendes Vertrauen anderer Gewerbetreibender. Wörtlich heißt es: „Die Besonderheiten des Glücksspiel- und dabei insbesondere auch des Spielhallensektors haben überdies zur Folge, dass der Grundsatz des Vertrauensschutzes einen Schutz getätigter Investitionen nicht in gleichem Maße verlangt wie in anderen Wirtschaftsbereichen. Bei Spielhallen handelt es sich um Gewerbebetriebe, die von vornherein einen besonderen sozialen Bezug aufweisen, da auch bei Beachtung aller gesetzlichen Vorschriften die Möglichkeit besteht, dass spielsüchtige und spielsuchtgefährdete Spieler Spielhallen aufsuchen. […]“ (BVerfG, NVwZ 2017, 1.111 (Rn. 190))

Die Herabsetzung des Schutzniveaus begründete das Gericht außerdem mit dem Befund, dass Spielhallenbetreiber mehrere Spielhallen so nebeneinander errichtet hätten, dass die vorgesehene Obergrenze der Gerätezahl pro Spielhalle keine Wirkung habe entfalten können: „Die Schutzwürdigkeit des Vertrauens in den unbegrenzten weiteren Betrieb von Mehrfachspielhallen war auch ohne entsprechende konkrete Reformvorhaben zumindest stark eingeschränkt, denn deren Betrieb unterlief die vom Bundesgesetzgeber mit der Bestimmung des § 3 Abs. 2 SpielV beabsichtigte Begrenzung der maximalen Anzahl der Geldspielgeräte je Standort […] und stellte damit eine (wenn auch legale) Umgehung der schon zuvor bestehenden Vorschriften zur Gerätehöchstzahl in Spielhallen dar […]“ (BVerfG, NVwZ 2017, 1.111 (Rn. 191).

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OVG Lüneburg zum NiedersächsischenGlüSpG

Regelungen sind verfassungs- und europarechtskonform

(Georg Lütter) Das Oberverwaltungsgericht Lüneburg (OVG) hat den Antrag einer Spielhallenbetreiberin aus Niedersachsen auf einstweiligen Rechtsschutz gegen die Versagung einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis mit Beschluss vom 04.09.2017 (AZ: 11 ME 206/17) abgelehnt. Die Antragstellerin betreibt zwei im Verbund stehende Spielhallen. Sie beantragte für beide Spielhallen eine glücksspielrechtliche Erlaubnis, wobei sie selbst für den Fall einer etwaigen Auswahlentscheidung einer Spielhalle den Vorrang gab. Für diese Spielhalle wurde die Erlaubnis erteilt, die Erlaubnis für die andere Spielhalle wurde unter Verweis auf das Verbundverbot in § 25 Abs. 2 Glücksspielstaatsvertrag (GlüStV) abgelehnt.

Das Hauptsacheverfahren ist beim Verwaltungsgericht Hannover (VG) anhängig. Der Antrag auf vorläufigen Rechtsschutz wurde zunächst vom VG und, auf die Beschwerde der Antragstellerin hin, auch vom OVG abgelehnt. Das OVG nahm Bezug auf den Beschluss des BVerfG vom 07.03.2017 (1 BvR 1314/12) zur Vereinbarkeit der Regelungen des GlüStV und der Ausführungsbestimmungen von Berlin, Bayern und Saarland mit dem Grundgesetz. Es übertrug die Argumentation des BVerfG unter Berücksichtigung von dessen Besonderheiten auf das niedersächsische Landesrecht. Das OVG folgte den Ausführungen des BVerfG, wonach den Ländern gemäß Art. 74 Abs. 1 Nr.11 GG die Gesetzgebungsbefugnis zur Regelung des Rechts der Spielhallen zusteht. Die landesrechtliche Einführung eines glückspielrechtlichen Erlaubnisvorbehalts ist demnach zulässig.

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Glückspielgeräte in Scheingaststätten

Entscheidender Schritt Nordrhein-Westfalens gegen die rechtswidrige Aufstellung

(Georg Lütter) Nordrhein-Westfalen hat am 9. November 2017 einen Erlass zum landeseinheitlichen Vollzug von §1 der „Verordnung über Spielgeräte und andere Spiele mit Gewinnmöglichkeit“ (Spielverordnung, SpielV) auf den Weg gebracht. Er richtet sich an die Bezirksregierungen und örtlichen Ordnungsbehörden. Damit wird der Umgehung gesetzlicher Anforderungen im Wege der Scheingastronomiebetriebe nicht nur im Einzelfall gegengesteuert. Die Erteilung von Geeignetheitsbestätigungen gem. § 33c GewO zur Aufstellung von Geldspielautomaten soll nun auf „echte“ Gastronomieräume beschränkt werden. Darüber hinaus zielt der Erlass auf die Rücknahme rechtswidrig erteilter Geeignetheitsbestätigungen und auf den Widerruf ursprünglich zwar rechtmäßiger Geeignetheitsbestätigungen, die aber heute aufgrund geänderter Rechtslage nicht mehr erlassen werden könnten.

Das Ministerium stützt sich wesentlich auf die (rechtskräftige) Entscheidung des OVG Münster vom 10.11.2016 (Az.: 4 A 466/14), die den Widerruf einer Geeignetheitsbestätigung bestätigt hatte. Der Erlass betrifft die Anwendung von Bundesrecht unter dem Aspekt der im Glücksspielstaatsvertrag (GlüStV) verankerten Regelungsziele sämtlicher Länder. Ihm könnte daher eine bundesweite Vorreiterrolle zukommen. Hintergrund ist der weitgehend geduldete Missbrauch von §1 SpielV zur Erlangung einer Geeignetheitsbestätigung nach §33c Abs. 1 und 3 GewO durch Automatenaufsteller, die einen spielrechtlich relevanten Gastronomiebetrieb lediglich vortäuschen. Das Ministerium für Wirtschaft, Innovation, Digitalisierung und Energie befürchtet, dass mit der Umsetzung des Abstandgebots zwischen Spielhallen und den damit drohenden zahlreichen Schließungen eine Ausweichbewegung von Spielhallen auf Scheingaststätten einsetzen könnte.

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Neuerungen in der Glücksspielregulierung in NRW

Ministerialrat Edgar Quasdorff im Interview

Das Nordrhein-Westfälische Innenministerium hat jüngst zwei Erlasse zum Glücksspielwesen auf den Weg gebracht. NRW will damit unter anderem gegen Schein-Spielhallen vorgehen, sogenannte „vermeintliche Gastronomien“ oder, verharmlosend, „Café-Casinos“ genannt. Erstmals sollen Geeignetheitsbescheinigungen für das Aufstellen von Geldgewinnspielgeräten entzogen bzw. widerrufen werden. Der andere Erlass des Landes gibt den Kommunen neben quantitativen Kriterien auch qualitative Kriterien beim Vollzug der Spielhallenregulierung an die Hand. Im Gespräch erläutert Edgar Quasdorff, Leiter des Referat 13 (Glückspielwesen) im Innenministerium, was sich mit den Erlassen ändern wird und wie es in NRW mit der Glücksspielregulierung weitergeht.

Warum ein neuer Erlass für Kommunen zur Auslegung des Glücksspielstaatsvertrages?

Der Erlass vom 06.11.2017 sollte im Hinblick auf meine Auslegungshinweise vom 10.05.2016 den Kommunen noch einmal Hilfestellung im Umgang mit der Umsetzung des Glücksspielstaatsvertrages geben. Anlass waren nicht zuletzt auch die einschlägigen Entscheidungen von Bundesverwaltungsgericht und Bundesverfassungsgericht.

Ein Erlass betont qualitative Beurteilungskriterien bei der Härtefallprüfung. Was wird anders?

Im Rahmen der Härtefallprüfung nach § 29 Absatz 4 Satz 4 GlüÄndStV können Ausnahmen vom Mindestabstand oder der Höchstzahl der aufgestellten Spielgeräte übergangsweise zugelassen werden. Dabei können vom Spielhallenbetreiber getätigte Investitionen und deren Amortisation ein Kriterium sein, das in die Entscheidung einfließen kann. Dazu zählen auch die Kosten, die in Bezug auf eine qualitative Verbesserung der Spielstätte getätigt wurden, z. B. zur Stärkung des Spielerschutzes oder der Suchtprävention. Bei der Störerauswahl auch die dort aufgeführten qualitativen Gesichtspunkte. Darüber hinaus steht es den Kommunen frei, weitere Kriterien bei der Härtefallprüfung zu berücksichtigen. Eine Entscheidung ist jedoch immer anhand des Einzelfalls zu treffen und ebenso an Sinn und Zweck der Härtefallregelung zu messen. Die im Erlass aufgeführten Härtefallkriterien sprengen den gesetzlich vorgegebenen Rahmen nicht. Schließlich ist das Ermessen auch bei der Störerauswahl zu berücksichtigen.

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Comorbidity, family history and personality traits in pathological gamblers compared with healthy controls

Mann, K., Lemenager, T., Zois, E., Hoffmann, S., Nakovics, H., Beutel, M., Vogelgesang, M., Wölfling, K., Kiefer, F., Fauth-Bühler, M.

Mann und Kollegen berichten in ihrem Artikel über einen Teil der Ergebnisse der Baden-Württemberg-Studie zu pathologischem Glücksspiel und verwandten Störungen.

Für die Studie wurden 515 Personen mit einer nach ICD 10 diagnostizierten Störung durch Glücksspielen (SG) aus vier Behandlungseinrichtungen rekrutiert. Sie wurden mit 269 freiwilligen Kontrollpersonen verglichen, die keine psychischen Störungen abgesehen von einer Tabakkonsumstörung oder spezifischen Phobien aufwiesen. Von allen Versuchspersonen wurden soziodemografische und glücksspielbezogene Informationen, die Familiengeschichte und komorbide psychische Störungen erhoben. Zur Bestimmung des Schweregrads der SG wurde ein Screening-Fragebogen verwendet. Mit weiteren Fragebögen wurden unter anderem noch Impulsivität, der Persönlichkeitsfragebogen NEO-FFI und die Ausprägung der Tabakkonsumstörung erhoben.

Personen mit SG unterschieden sich in ihren soziodemografischen Charakteristika in allen Merkmalen signifikant von der Kontrollgruppe, z. B. im Hinblick auf die durchschnittliche Verschuldung (36.615 Euro vs. 6.954 Euro), Abitur (16 Prozent vs. 63 Prozent), staatliche Unterstützung durch Arbeitslosengeld (27,8 Prozent vs. 1,8 Prozent) und Rauchen (56,1 Prozent vs. 10,1 Prozent). Von den 515 Personen mit SG spielten 86,9 Prozent primär Automatenspiele, 16 Prozent wiesen eine Depression und 28 Prozent eine Alkoholkonsumstörung auf. Da SG und Alkoholkonsumstörung so häufig zusammen auftreten, schlagen die Autoren eine kombinierte Therapie für diese beiden psychischen Störungen vor. Personen mit einem erhöhten Schweregrad der SG gaben ebenfalls an, impulsiver, weniger gewissenhaft und weniger verträglich zu sein und beim Beginn des Glücksspielens und Automatenspiels ein jüngeres Alter aufgewiesen zu haben. Es zeigte sich auch, dass Verwandte ersten Grades von Personen mit SG ebenfalls häufiger die Diagnose für eine SG und eine Alkoholkonsumstörung erfüllten, als Verwandte ersten Grades der Vergleichsgruppe, was für einen erblichen Faktor bei der Entstehung von SG spreche.

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OVG Saarland: 1 B 53/17 – Urteil vom 12.06.2017: Unerlaubter Spielhallenbetrieb / Scheingastronomie

Regelungen, die den Betrieb einer Spielhalle betreffen und keinen Bezug zu den technischen Anforderungen an Geldspielgeräte oder zu vom konkreten Aufstellort unabhängigen Fragen der Geräteaufstellung aufweisen, sind dem Recht der Spielhallen im Sinne von Art. 70 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG zuzuordnen und unterfallen damit der ausschließlichen Gesetzgebungszuständigkeit der Länder.

Die Befugnis der für das Recht der Spielhallen zuständigen Behörde, den unerlaubten Betrieb einer Spielhalle zu unterbinden, gehört zum Kernbereich des Spielhallenrechts.

Der Umstand, dass die Geeignetheitsbestätigung nach § 33c
Abs. 3 GewO nicht dem Geräteaufsteller gegenüber aufgehoben wurde, hindert die Behörde nicht daran, mit den Mitteln des § 9 Abs. 2 SSpielhG in Verbindung mit § 15 Abs. 2 GewO gegen den Betreiber der Räumlichkeiten vorzugehen, wenn sich herausstellt, dass diese den Charakter einer (unerlaubten) Spielhalle aufweisen.

§ 1 Abs. 1 Nr. 1 SpielV betrifft nur solche Schank- oder Speisewirtschaften, bei denen der Gaststättenbetrieb im Vordergrund steht, nicht aber Gewerbetriebe, die zwar nebenbei Speisen und Getränke anbieten, deren Schwerpunkt aber auf dem Bereitstellen von Spielgeräten liegt.

(Amtl. Lts.)

BVerwG 8 C 14.16: Urteil vom 26. Oktober 2017bestätigt Internetverbot für drei Glücksspielarten

Das Bundesverwaltungsgericht in Leipzig hat Ende Oktober entschieden, dass das Verbot, Casino-, Rubbellos- und Pokerspiele im Internet zu veranstalten oder zu vermitteln, auch nach der teilweisen Öffnung des Vertriebswegs „Internet“ für Sportwetten und Lotterien mit Verfassungs- und Unionsrecht vereinbar ist.

Die auf Malta und in Gibraltar niedergelassenen Klägerinnen wandten sich gegen glücksspielrechtliche Untersagungsverfügungen. Sie boten im Internet Casino-, Rubbellos- und Pokerspiele an. Die Klägerin im Verfahren BVerwG 8 C 18.16 bot außerdem Online-Sportwetten an, ohne über eine Konzession nach dem Glücksspielstaatsvertrag zu verfügen. Der Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg hat der Berufung der Klägerinnen gegen die Abweisung ihrer Klagen stattgegeben und die Untersagungen aufgehoben. Die Revisionen des beklagten Landes hatten Erfolg.

Die Annahme des Verwaltungsgerichtshofs, die in den Untersagungsverfügungen ausdrücklich genannten Glücksspielarten hätten detailliert beschrieben werden müssen, überspannt laut Bundesverwaltungsgericht die Anforderungen des Bestimmtheitsgebots. Außerdem habe der Verwaltungsgerichtshof zu Unrecht angenommen, eine Untersagungsverfügung sei selbst bei einer Verpflichtung der Behörde zum Einschreiten willkürlich, wenn ihr kein im Voraus festgelegtes Eingriffskonzept zugrunde liege.

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Antwort auf Kleine Anfrage: Spielhallen und Glücksspiel in Bayern

Der Abgeordnete Markus Rinderspacher (SPD) erkundigt sich, wie sich die Anzahl und Ansiedlungsdichte der Spielhallen, Spielautomatenbetreiber und Wettbüros in Bayern in den letzten fünf Jahren entwickelt hat und wie die Staatsregierung die vom Glückspielstaatsvertrag vom 15.12.2011 erlaubten Befreiungen (Härtefall) nutzt. Zudem möchte er wissen, wo es Gebiete mit besonders hoher Ansiedlungsdichte gibt und welche Begleiterscheinungen dort auftreten (Kriminalität, Spielsucht, Auswirkungen auf das Stadtbild etc.). Herr Rinderspacher erkundigt sich, wie sich die Kriminalität im direkten Umfeld von Glücksspieleinrichtungen und die Zahl der pathologischen Spieler in den letzten fünf Jahren in Bayern entwickelt hat. Er fragt abschließend, mit welcher Konzeption die Staatsregierung der Spielsucht entgegenwirken will.

Das Staatsministeriums des Innern, für Bau und Verkehr beantwortet die Anfrage im Einvernehmen mit dem Staatsministerium für Wirtschaft und Medien, Energie und Technologie sowie dem Staatsministerium für Gesundheit und Pflege wie folgt:

Zu der Anzahl und Ansiedlungsdichte: Spielhallen: Nach dem Inkrafttreten des Ersten Glücksspieländerungsstaatsvertrages und des Änderungsgesetzes zum Ausführungsgesetz zum Glücksspielstaatsvertrag am 01.07.2012 seien bis zum 31.12.2014 bayernweit insgesamt 116 Spielhallen erlaubt worden. Die Gesamtzahl der Spielhallen am 31.12.2014 habe insgesamt
bei 2.446 gelegen. Die aktuelle Zahl der Spielhallen dürfte sich auf einem ähnlichen Niveau befinden.

Spielautomatenbetreiber: Eine Erhebung im Rahmen der Evaluierung des Glücksspielstaatsvertrages im Jahr 2015 habe ergeben, dass es damals ca. 7.500 Gaststätten mit Geeignetheitsbestätigungen gegeben habe. Nicht bekannt sei, inwieweit die Gaststätten davon Gebrauch
gemacht hätten. Insofern könne nur bedingt auf die Anzahl der sonstigen Spielautomatenbetreiber geschlossen werden. Eine Abfrage bei den größten bayerischen Städten habe jedoch ergeben, dass die Zahl der Gaststätten mit Geeignetheitsbestätigungen in den zurückliegenden Jahren leicht gestiegen sein dürfte.

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Sachsen-Anhalt – Beschlussempfehlung: Entwurf eines Gesetzes zum Zweiten Glücksspieländerungsstaatsvertrag

Der Ausschuss für Inneres und Sport empfiehlt dem Landtag von Sachsen-Anhalt unter Mitwirkung des Ausschusses für Finanzen: den Gesetzentwurf zum Zweiten Glücksspieländerungsstaatsvertrag in anliegender, unveränderter Fassung anzunehmen.

Abstimmungsergebnis: 7 : 0 : 5

Der Ausschuss für Inneres und Sport empfiehlt zudem eine Beratung ohne Debatte.

Die komplette Beschlussempfehlung (Drucksache 7/1854) ist unter www.landtag.sachsen-anhalt.de einsehbar.

Saarland – Antrag: Zweiter Glücksspieländerungsstaatsvertrag

Für die Landtagsfraktionen der CDU, SPD, Die Linke und der AfD ist Glücksspiel kein wirtschaftliches Gut wie jedes andere, sondern mit besonderen Risiken und Gefahren verbunden. Daher beantragen sie, der Landtag des Saarlandes solle beschließen: Eine weitergehende Kommerzialisierung und Liberalisierung des Glücksspielsektors abzulehnen und für die Aufrechterhaltung des Lotteriemonopols unter Berücksichtigung höchstrichterlicher Vorgaben mit strikter Beachtung von Verbraucher‐, Spieler- und Jugendschutz zu plädieren. Die Begründung wird mündlich erfolgen.

Der komplette Antrag (Drucksache 16/104‐NEU 2) kann unter www.landtag-saar.de eingesehen werden.